Union européenne

Contribution de l'Union Européenne à l'organisation des élections : les principes et les pratiques.

Allocution de SE M^me Françoise Collet, Ambassadeur, Chef de la Délégation de l'Union européenne au Bénin

 prononcée le 25 janvier 2011 à la Faculté de Droit et de Science Politique de l’Université de Parakou.

 

• Monsieur le Préfet des départements du Borgou et de l'Alibori
• Monsieur le Maire de Parakou
• Monsieur le Doyen de la Faculté de Droit de l'université de Parakou,
• Monsieur le Recteur de l'Université de Parakou
• Mesdames et Messieurs les Professeurs et membres du corps professoral
• Mesdames et Messieurs les étudiants
• Honorables invités

 Mesdames et Messieurs,

C’est pour moi, un réel plaisir et un honneur de prendre la parole ce jour à Parakou à l’occasion de la conférence inaugurale de la rentrée universitaire de la Faculté de Droit et de Science Politique de l’Université de Parakou.

Mon intervention portera donc sur la contribution de l'Union Européenne à l'organisation des élections, les principes et les pratiques en évoquant bien sûr la situation en Afrique et dans votre cher pays, le Bénin. Nous essaierons ensemble ce matin d'analyser les concepts de démocratie et de représentativité en rappelant le cadre juridique dans lesquels ils s'inscrivent dans le monde, en Afrique ou dans l'UE. Je présenterai ensuite les principes, la méthodologie et les critères des interventions de l’UE dans le domaine de l’assistance électorale. Enfin nous partagerons l’apport de l’UE dans ce domaine au Bénin. Et bien sûr, nous pourrons ensuite tous ensemble débattre de ces questions si actuelles et si importantes pour tous les citoyens du monde

Vision d’ensemble : démocratie et représentativité

La démocratisation, la promotion des droits de l'homme et la bonne gouvernance sont au cœur de l'identité et des valeurs de l'Union européenne et s'inscrivent comme des objectifs de sa politique étrangère et de sécurité commune.

Ces objectifs ou cette vision ne sont pas seulement un impératif moral, mais ils sont aussi les meilleurs garants de la stabilité et de la prospérité. Ils apportent des bénéfices à la communauté internationale dans son ensemble, en termes de commerce, de sécurité, d’échanges culturels et humains. En soutenant le processus électoral, l'Union européenne souhaite soutenir le respect des droits de l'homme et le développement de la démocratie dans le monde [1] .

Concepts de base : la démocratie et ses principes

Le terme démocratie dérive de deux termes de l’antiquité grecque : δhμος (démos) : peuple et κράτος (cràtos) : pouvoir. Le terme signifie étymologiquement "pouvoir par le peuple"

La séparation des pouvoirs, le suffrage universel et l’Etat de droit sont les fondements de la démocratie représentative moderne.

Le principe de la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire est destiné à assurer l'impartialité des lois, expression de la volonté du peuple et à garantir leur application.

Dans une démocratie, l'ensemble des citoyens détient le pouvoir souverain et exprime sa volonté par le vote, selon le principe d'un homme, une voix ; ce principe peut d'ailleurs être considéré comme le fondement théorique principal de la démocratie.

Le concept d’État de droit est un des principes démocratiques de base et il est établi par le respect des critères suivants :

• Garantie effective des libertés fondamentales , notamment : liberté de conscience , liberté d'expression , liberté de réunion et d'association, liberté de la presse , absence d' arrestations arbitraires , ...
• Existence d'un système judiciaire basé sur des lois, librement établies par le peuple ou ses représentants, et respectées par le gouvernement et ses administrés ;
• Égalité devant la loi  : la loi s’applique à chaque citoyen sans distinction aucune.

Cadre juridique

Au niveau International

Les élections ne sont pas nécessairement synonymes de démocratie, mais elles constituent une étape essentielle dans le processus de démocratisation et sont un élément important pour assurer la pleine jouissance d'un large éventail de droits de l'homme.

La communauté internationale s’est entendue sur des principes essentiels que les Etats doivent respecter. Pour ce faire plusieurs instruments juridiques contraignants ont été adoptés, les principaux sont :

1) la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), je cite en particulier l’article 21 :

« 1. Toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiques de son pays, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis.

2. Toute personne a droit à accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions publiques de son pays.

3. La volonté du peuple est le fondement de l'autorité des pouvoirs publics ; cette volonté doit s'exprimer par des élections honnêtes qui doivent avoir lieu périodiquement, au suffrage universel égal et au vote secret ou suivant une procédure équivalente assurant la liberté du vote » (Art.21).

2) le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP, 1966), qui a été signé et ratifié par plus de 160 États et est juridiquement contraignant pour tous les pays l'ayant ratifié. Son article 25 reprend substantiellement l’article 21 de la DUDH.

En plus d'avoir force de loi, ces instruments ont une grande force politique et morale. D'autres traités universels fournissent également des normes pour la conduite des élections. Il s'agit notamment de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CERD), la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (CEDAW) et la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CRPWD).

Spécifiquement pour l’Afrique, ces principes fondamentaux sont repris par deux instruments : la ‘Charte Africaine des droits de l'homme et des peuples’, adoptée le 27 juin 1981 à Nairobi, (entrée en vigueur le 21 octobre 1986), et  ratifiée à ce jour par les 53 Etats membres de l’Union Africaine (sauf le Maroc). La ‘Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance’ adoptée en janvier 2007 à Addis Abeba en Ethiopie mais que seuls six pays ont ratifié et qui n’est pas encore entrée en vigueur.

Au niveau de l’UE et entre l’UE et l’Afrique.

L’engagement de l’UE pour soutenir, développer et consolider la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme est au cœur de l’identité de l’UE, engagement enraciné dans divers instruments juridiques qui régissent les structures de l’UE et ses activités.

Je me réfère en particulier au traité de Lisbonne, considéré comme la constitution de l'Europe, qui a été signé le 13 décembre 2007 à Lisbonne entre les 27 États membres de l'Union européenne et est entré en vigueur le 1^er décembre 2009. Ce traité permet à l'Union européenne de disposer d'institutions modernes et de meilleures méthodes de travail en vue de relever efficacement les défis du monde d'aujourd'hui. Dans son article 10A le traité dispose que :

« L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’Etat de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international » (Art.10A.1).

L’Accord de Cotonou concrétise le partenariat entre l’Union Européenne et 79 pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Il a été signé le 23 juin 2000 pour une durée de 20 ans, et a été révisé pour la deuxième fois en 2010 (signature à Ouagadougou le 23 juin 2010). Il vise à promouvoir et à accélérer le développement économique, social et culturel des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), à contribuer à la paix et à la sécurité et à promouvoir un environnement politique stable et démocratique. Je cite à ce titre l’article 9 :

« Le respect de tous les droits de l’homme et des libertés fondamentales, y compris le respect des droits sociaux fondamentaux, la démocratie basée sur l’État de droit, et une gestion transparente et responsable des affaires publiques font partie intégrante du développement durable ».

Récemment le troisième sommet Afrique-UE, entre les pays de l’Union Africaine et de l’Union Européenne, a eu lieu les 29 et 30 novembre 2010 à Tripoli, en Libye. Il a façonné les relations futures entre les deux continents et a donné lieu à l’adoption de la déclaration de Tripoli et du deuxième plan d’action 2011-2013. Ce plan prend appui sur les objectifs politiques fixés dans la Stratégie commune Afrique-UE de 2007, (Union Africaine et Union Européenne) laquelle définit les orientations politiques à long terme entre les deux continents, en se fondant sur quatre objectifs principaux:

-      1) renforcer le partenariat politique Afrique-UE,

-      2) promouvoir: la paix, la sécurité, la gouvernance démocratique et les droits de l’homme, les libertés fondamentales et l’égalité entre les femmes et les hommes, un développement économique durable, y compris l’industrialisation, l’intégration régionale et continentale, la réalisation de l’ensemble des objectifs du Millénaire pour le développement dans tous les pays d’Afrique au plus tard en 2015,

-      3) soutenir un multilatéralisme efficace,

-      4) promouvoir un partenariat axé sur les personnes.

La stratégie commune affirme que la démocratie et le respect des droits de l'homme sont des valeurs communes à l'Europe et à l'Afrique. Ce sont également des conditions essentielles au développement de toute société. En adoptant la stratégie commune Afrique-UE, les deux parties se sont engagées à instaurer un dialogue approfondi sur les droits de l'homme et la gouvernance démocratique, à promouvoir ces valeurs au niveau mondial dans les enceintes internationales, ainsi qu'à renforcer leur coopération dans ce domaine. Ce dialogue et ce partenariat favorisent la compréhension, la coopération, ainsi que l'élaboration de programmes rassemblant les dirigeants, la société civile et les citoyens autour d'un même objectif: la bonne gouvernance et le respect des droits de l'homme.

L’assistance électorale de l’Union Européenne

Les élections constituent une étape essentielle dans un processus de démocratisation, même si elles ne sont pas forcément synonymes de démocratie. Elles sont un élément important pour la pleine jouissance d’un grand nombre de droits de l’homme (liberté d’expression, de réunion et d’association, etc.). Les élections ont également un impact significatif sur l’État de droit, leur succès dépendant de la légalité et de la légitimité des cadres institutionnels (administration électorale, implication du pouvoir judiciaire, ..).

La promotion de la gouvernance démocratique est inscrite dans tous les programmes de coopération et de développement de l’UE. Avoir un dialogue politique avec les pays bénéficiaires passe par des processus de soutien et facilite des réformes à la fois légitimes et viables. Les principes-clés de la gouvernance, tels que la responsabilité, la transparence, l’appropriation et la participation publique sont mis en avant dans tous nos programmes de coopération dans le monde et avec le Bénin.

Les principes directeurs pour les actions d’assistance et observation électorale de l’UE ont été posés par une communication de la Commission d’avril 2000. Leur application pratique a été développée principalement par un Guide méthodologique sur l’assistance électorale en Octobre 2006 et par un Manuel d’observation électorale de février 2008.

Les principes de l’assistance électorale

L’assistance électorale de l’UE est guidée par des objectifs clairs et reposants sur le principe de partenariat entre l’UE et le pays dans lequel ont lieu les élections. L'UE doit aider le gouvernement du pays partenaire à créer et à maintenir des structures nationales indépendantes pour la tenue d’élections, basées sur la démocratie, l’état de droit et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’UE doit plus particulièrement promouvoir la participation des femmes et des minorités aux élections et aux processus de prise de décision tant au niveau national et régional que local, à titre d’électeurs ou de candidats ; promouvoir des médias libres et pluralistes; promouvoir l’éducation civique et des électeurs. Spécifiquement l'UE :

• encourage le développement de structures nationales et apporte un soutien, le cas échéant, aux commissions électorales nationales ainsi qu’aux ONGs et aux organisations de la société civile concernées par l’éducation civique et des électeurs;
• favorise la viabilité à long terme après une élection;
• encourage le pluralisme, tant au niveau politique qu’au niveau nécessaire pour assurer le caractère pluraliste de la société. Les actions doivent notamment porter sur la promotion d’ONGs locales et d’autres intervenants locaux ainsi que sur le renforcement de leur impact sur le développement de structures locales. Il est également important de promouvoir l’indépendance et la responsabilité des médias et le respect des droits à la liberté d’association;
• favorise le partenariat avec les ONGs et permet de tirer des enseignements de leur expérience ;
• insiste sur la nécessité de soutenir des observateurs locaux, qui peuvent jouer un rôle-clef dans le développement d’institutions démocratiques.
• accorde une attention particulière au recensement électoral et à la délimitation équitable des circonscriptions électorales;
• favorise les mécanismes d’autorégulation nécessaires pour assurer un fonctionnement correct de la démocratie, avec notamment des contrôles à tous les stades du processus électoral par des représentants de tous les partis politiques en jeu, des médias libres et un contrôle effectué par des organisations nationales reconnues neutres.

La méthodologie : assistance et observation électorale

L'aide aux élections de la part de l’UE se matérialise à travers deux types d’interventions et d'activités indépendantes mais complémentaires: 1) Les projets d'assistance électorale ; 2) Les missions d'observation électorale.

1) L’ assistance électorale peut être définie comme l’appui technique ou matériel apporté au processus électoral. Elle peut impliquer une aide professionnelle afin d’établir un cadre légal pour les élections. Elle peut également prendre la forme d’un appui d’ordre général au système électoral national, comme la mise à disposition de matériel et d’équipements pour les scrutins ou l’aide à l’inscription des partis politiques et des électeurs. Elle peut enfin nécessiter le soutien d’ONGs et de la société civile dans des domaines tels que l’éducation civique et des électeurs ou la formation des observateurs locaux, ainsi que l'aide au contrôle des médias et à la formation des journalistes.

2) L’ observation électorale est le complément de l’assistance électorale. Son principal objectif est la légitimation d’un processus électoral, lorsqu’elle est opportune, et l’amélioration de la confiance du public dans le processus électoral afin de dissuader la fraude, de renforcer le respect des droits de l’homme et de contribuer à la résolution de conflits. Les missions d'observation électorale de l'Union européenne comprennent l’évaluation des points forts et des lacunes d’un processus électoral et la formulation de recommandations qui serviront de base à la décision de maintenir ou non l'assistance après les élections.

 La stratégie : le cycle électoral

L’Union Européenne a mis au point une approche stratégique en matière d'assistance électorale qui favorise son implication à long terme et tient compte de l'ensemble du cycle électoral. Elle donne la priorité au renforcement des capacités institutionnelles des commissions électorales et aux besoins à long terme de la société civile, plutôt qu'à l'assistance aux projets ad hoc pour des événements électoraux spécifiques.

La conception des élections comme événements uniques tous les quatre ou cinq ans n’a plus cours dans la politique d’assistance externe de l’UE. Une autre approche consiste à considérer le processus électoral comme une activité suivie ou cyclique plutôt que comme des événements organisés de façon discontinue. En dehors des principes de bonne gouvernance et de durabilité, d’autres considérations importantes plaident pour cette approche. Ce sont par exemple la participation accrue au processus démocratique et le partage des valeurs démocratiques, les saines pratiques de gestion, l’utilisation efficace des ressources nationales, le développement souhaitable de synergies avec d’autres institutions étatiques.

Le schéma ci-dessous illustre le cycle électoral. Il est divisé en trois périodes (préélectorale - postélectorale - période électorale proprement dite) et en huit phases : 1. Cadre juridique, 2. Planification et mise en œuvre, 3. Formation et éducation, 4. Enregistrement des électeurs, 5. Campagne électorale, 6. Opérations de vote et jour des élections, 7. Vérification des résultats, 8. Post – élections.

Les principaux instruments de financement

L’UE consacre des montants significatifs aux projets d’assistance et d’observation électorale. A titre indicatif, entre 2000 et 2005, elle a ainsi alloué plus de 300 millions d’euros (soit environ 200milliards de FCFA) à 80 projets dans plus de 40 pays. Les principaux instruments de financement de l’UE actuellement disponibles pour l’assistance électorale sont les suivants :

Le Fonds européen de développement (FED) est le principal instrument de l’aide de l’UE pour la coopération au développement dans les pays ACP et les pays et territoires d’outre-mer (PTOM). Le FED est annexe au budget général de l’UE : il est financé de manière volontaire par les États membres de l'UE et fonctionne selon ses propres règles financières, il est géré par la Commission européenne qui consulte un comité spécifique : le Comité FED.  Concernant le Bénin, le montant d’aide prévue dans le 10^ème  FED est désormais de 385 million d’euros pour la période 2008-2013. Les domaines d’intervention identifiés sont : 1) la Gouvernance et développement local, 2) l’appui aux infrastructures et à l’intégration régionale et 3) l’appui conjoint à la réduction de la pauvreté. Le premier domaine d'intervention couvre l'assistance électorale.

Le budget général de l’UE couvre, dans sa section «Actions extérieures », l’aide de l’UE déployée dans le reste du monde, prise en charge par l'instrument de développement et coopération.

L’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) est une base juridique spécifique dotée d'un budget d’environ 1,1 milliard d'euros pour la période 2007-2013. Cet instrument a été mis en place pour soutenir les droits de l’homme, la démocratisation et les activités de prévention des conflits. Sa spécificité réside dans une gestion privilégiant les partenariats avec des ONGs et des organisations internationales. Dans le domaine de l’assistance électorale, il cible en premier lieu les campagnes d’éducation civique et d’information des électeurs, les programmes de sensibilisation, le développement des capacités et l’assistance technique des groupes d’observateurs nationaux. Les missions d’observation électorale de l’UE sont exclusivement financées par cet instrument. A titre indicatif en 2010, un financement d’environ 31 millions d’euros a été prévu pour les missions d'observations électorales et de 2 millions d’euros pour des missions complémentaires (experts électoraux, surveillance post électorales).

L’assistance électorale au Bénin : la LEPI et l'appui aux élections à venir

L’assistance électorale de l’UE au Bénin fait partie intégrante de la stratégie de coopération entre l’UE et le Bénin dans son volet d'appui à la gouvernance. Cette stratégie de coopération couvre donc la période 2008-2013 et est financée sur le budget du FED.

L’assistance électorale de l’UE au Bénin est réalisée en coordination et en concertation avec le Gouvernement et de nombreux partenaires techniques et financiers: le PNUD qui joue un rôle particulier, l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, le Luxembourg, les Pays Bas et la Suisse. L’UE ne participe donc pas seule à la mise en place de la LEPI par les organes en charge mais est le principal partenaire financier avec une contribution de 10 millions d'euros.

Le Système de mise en œuvre de la LEPI prévoit une institution de supervision (la Commission Politique de Supervision – CPS) et une institution d'exécution (la Mission indépendante de recensement électoral national approfondi - MIRENA).  Ces 2 organes sont dotés de démembrements pour exécuter leur fonction sur le terrain.

Le programme d'appui à la réalisation de la LEPI dit PAREL, géré par le PNUD, vise donc à donner un appui financier et technique à ces organes qui gardent l'entièreté de leurs compétences conformément aux dispositions applicables.

Vous aurez compris que l'UE contribue naturellement à cette réalisation compte tenu des principes et valeurs que j'ai exposés et répond ainsi et aussi à la demande des autorités béninoises dans l'esprit de partenariat qui caractérise notre coopération.

S'agissant d'un éventuel soutien à l'organisation des élections elles-mêmes, celui-ci devrait se concrétiser prochainement et s'opérera certainement dans le cadre d'un panier commun géré par le PNUD.

Conclusion

Le rôle joué par l’UE dans le monde pour la promotion de la démocratie est particulièrement important. Elle soutient des projets et des programmes destinés à favoriser la participation des citoyens au dialogue public, aux élections et à la vie politique, à augmenter les capacités des Parlements à exercer leurs fonctions législatives et de contrôle, à consolider les principales institutions indépendantes pour assurer la protection des droits fondamentaux des citoyens, ou encore à promouvoir la liberté d’association et la création de médias indépendants et professionnels.

Outre l'idéal que représente la démocratie, il existe un intérêt pragmatique à la démocratisation si l'on considère ses conséquences positives sur la réduction de la pauvreté, sur les progrès économiques et sociaux et sur la construction d’une paix durable. L’expérience des pays en voie de développement montre qu’en général, les démocraties et les pays en voie de démocratisation ont de bien meilleurs résultats que les régimes autoritaires sur la plupart des indicateurs de développement économique et social.

Nous reconnaissons que la démocratie n’est pas la seule solution à l'éradication de la pauvreté et à la promotion d'un développement économique et social durable, et que de même l’organisation d’élections n’est pas, à elle seule, garantie de démocratie. Cependant, si la transition politique se fait en profondeur et ne se contente pas d’adopter les formes de la démocratie, il y a plus de chances qu’elle contribue à réduire la pauvreté, à favoriser le développement et à promouvoir la paix. La façon dont les élections sont organisées et mises en œuvre modifiera également leur impact sur le processus de démocratisation.

Dans ce contexte, la participation aux élections et la veille citoyenne sont des droits et obligations que j'invite chacun d'entre vous à exercer.

Je conclue donc cet exposé en souhaitant à la République du Bénin et ses citoyens de connaître des élections pacifiques, crédibles et transparentes et d'asseoir ainsi sa réputation de pays développant sa maturité démocratique.

Je vous remercie de votre attention.