La ampliación y la profundización: los imperativos geopolíticos para la UE

La ampliación de la UE vuelve a ocupar un lugar destacado en el orden del día, y es lógico. La semana pasada, el Consejo Europeo decidió que el futuro de Ucrania, Moldavia y Georgia está dentro de la UE. Los países de los Balcanes Occidentales ya han emprendido la senda, y la UE ha reiterado además su compromiso con ellos. Al tiempo que imprimimos un nuevo impulso a la ampliación de la UE, debemos realizar un esfuerzo similar por reformarla y por reformar nuestra toma de decisiones. Porque una UE ampliada también debe tener capacidad de actuar. Esto significa además reducir el ámbito de aplicación de la regla de la unanimidad en política exterior y en otros ámbitos, a fin de que haya más decisiones que se adopten por mayoría cualificada.

 

«Seguir ampliando la UE redunda en nuestro interés estratégico. Al mismo tiempo, para tener capacidad de actuar debemos cambiar nuestra toma de decisiones».

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La ampliación sigue siendo uno de los instrumentos de política exterior de la UE más acertados. Tiene sus detractores, que lo tachan de ser demasiado lento, demasiado rápido, demasiado técnico, o de ser rehén de mercadeos políticos. Sin embargo, los hechos demuestran que la ampliación ha sido el principal modo de organizar el continente europeo, con una UE que ha ido creciendo de manera constante, desde los seis Estados miembros de la década de 1950 a doce, quince y los veintisiete Estados miembros actuales. Me cuesta pensar en una política de la UE que haya sido más transformadora. Históricamente, cada nueva tanda de adhesiones ha venido acompañada de reformas institucionales y nuevos ámbitos de integración: así, hemos sido más eficaces cuando hemos seguido ampliando y profundizando juntos.

La guerra de Rusia contra Ucrania ha acelerado la historia en múltiples aspectos. También ha avivado el debate sobre el orden europeo y los principios que lo sustentan. Para muchos países, empezando por Ucrania, se trata de un momento estratégico para exponer sus aspiraciones a formar parte de la UE y de todo lo que esta representa y para que sus expectativas obtengan reconocimiento. Los dirigentes ucranianos han dejado patente que su máxima prioridad, junto con el apoyo militar para defenderse de la agresión rusa, es obtener el estatuto de país candidato a la adhesión a la Unión Europea. Se observa un razonamiento similar por parte del Gobierno de Moldavia. Y, por último, esto se aprecia también en la solicitud del Gobierno de Georgia y en las decenas de miles de manifestantes georgianos que tomaron las calles de Tiflis esta semana enarbolando banderas de la UE.

Además, los países de los Balcanes Occidentales han solicitado, muy acertadamente, que su proceso de adhesión se juzgue según el principio de méritos propios. Han transcurrido casi veinte años desde que la UE declarara en Salónica que «el futuro de los Balcanes Occidentales está en la UE», de modo que es, cuando menos, comprensible un cierto grado de impaciencia por su parte.

 

Ampliar la UE con aquellos países que deseen y puedan cumplir las condiciones no es un «favor» ni una concesión, sino que redunda en nuestro interés estratégico.

 

Por parte de la UE, debe quedar claro que ampliar la UE con los países que deseen y puedan cumplir las condiciones no es un «favor» ni una concesión, sino que redunda en nuestro interés estratégico. Es una manera de estructurar el continente en torno a los valores y las normas de la UE. Una política de ampliación creíble es una inversión geoestratégica en favor de la paz, la estabilidad, la seguridad y el crecimiento económico en el conjunto de Europa. La influencia y los valores de la UE en los países vecinos están siendo cuestionados abiertamente, de modo que debemos mostrarnos activos y ampliarla con aquellos que cumplen los criterios.

 

Mantener nuestra capacidad de actuar

Al mismo tiempo que reactivamos la ampliación de la UE, hemos de mantener su capacidad de actuar. Esto también constituye un imperativo geopolítico. Es evidente que, en varias ocasiones, el principio de unanimidad en la política exterior de la UE conllevó un precio, pues debilitó y retrasó nuestras acciones.

Durante las primeras semanas tras la invasión rusa de Ucrania actuamos con rapidez y a gran escala, rompiendo varios tabús por el camino. A algunos les sorprendió que la UE actuara con un verdadero sentido estratégico, y muchos lo celebraron. Pero la situación no tardó en matizarse.

A finales de mayo alcanzamos un acuerdo sobre el sexto paquete de sanciones contra Rusia (centrado en el petróleo, los seguros y nuevas inclusiones en las listas), pero nos llevó un mes sacarlo adelante. Y lamento que algunas disposiciones finales se diluyeran y que, a última hora, el patriarca Cirilo quedara excluido de la lista de personas sancionadas aunque su inclusión no se había cuestionado durante los debates en el Consejo y a pesar de que hay pruebas fehacientes de su firme apoyo a la guerra de Putin.

En la apertura de las negociaciones de adhesión con Macedonia del Norte y Albania hemos asistido a dinámicas similares, con un país que bloquea aquello que todos los demás pueden aceptar, lo cual, una vez más, tiene consecuencias negativas para la credibilidad y la influencia de la UE.

 

Cómo gestionar la diversidad en una UE en expansión

Tras dos años y medio lidiando con situaciones de este tipo, considero que hemos de revisar nuestro proceso de toma de decisiones. A lo largo de los años ha habido muchas ocasiones en las que los Estados miembros han discrepado en cuestiones de política exterior. Y, en principio, es normal que empecemos con puntos de vista diferentes, dado que partimos de una historia, una geografía y una cultura política estratégica diferentes. Pero lo que importa en la vida política no es cómo empieza un debate sino cómo termina. La fortaleza del sistema de la UE siempre ha sido convertir las divisiones en acuerdos. Y en esto, importa mucho si una decisión se adopta por unanimidad o por mayoría cualificada.

 

Saber de antemano que la decisión final puede adoptarse por mayoría cualificada incentiva mucho a los países para negociar y fraguar un consenso. Si saben que pueden bloquearlo todo, invertir en un compromiso razonable carece de incentivos.

 

Saber de antemano que la decisión final puede adoptarse por mayoría cualificada incentiva mucho a los países para negociar, forjar alianzas y fraguar un consenso. Si saben que pueden bloquearlo todo —y a veces, incluso, saliendo beneficiados—, invertir en un compromiso razonable carece de incentivos. Pueden no moverse de sus posiciones y forzar que sean los demás los que cambien. Y cuanto más se percibe que desmarcarse es una táctica rentable, más se extienden estas dinámicas; y los vetos se producen ahora con mayor frecuencia que en el pasado.

A veces se dice que debemos mantener la unanimidad en política exterior y de seguridad porque las decisiones en este ámbito son extremadamente sensibles: ¿quién puede arriesgarse a perder una votación en una cuestión que representa un interés nacional capital? Aquí, cabe argumentar dos razones:

En primer lugar, muchos de los ámbitos de actuación en los que la UE sí toma decisiones por mayoría cualificada son no menos sensibles ni importantes; por ejemplo, la inmigración, los objetivos climáticos o la taxonomía verde, por mencionar un asunto reciente controvertido. En segundo lugar, en la práctica el Consejo rara vez adopta decisiones por votación. La ética del club —como demuestran los registros históricos— consiste en seguir debatiendo hasta que se alcanza un consenso. Pero si no existe la amenaza de que se emita un veto, todos los Estados miembros, ya sean grandes o pequeños, tienen que negociar. Y negocian; y eso lo cambia todo.

Por supuesto, este es un debate que data de hace tiempo, como ya apunté en octubre de 2020. Pero el contexto es nuevo: la guerra contra Ucrania ha puesto de relieve la necesidad de que la UE sea capaz de tomar decisiones estratégicas en tiempo real. Muchos dirigentes y ciudadanos de la UE han pedido que se renuncie a la unanimidad en la política exterior. De hecho, es una petición explicita de la Conferencia sobre el Futuro de Europa.

 

Existen razones de peso para incorporar a los países de los Balcanes Occidentes, conceder el estatuto de países candidatos a Ucrania y Moldavia y, esperemos que en breve, también a Georgia. Pero del mismo modo, es absurdo que lo que no funciona siendo veintisiete se vuelva completamente impracticable siendo treinta, o incluso más.

 

Y ahora que la ampliación ha vuelto a ocupar un lugar destacado en la agenda, no podemos seguir eludiendo la cuestión de cómo funcionaría una UE de, pongamos, treinta y cinco países. Existen razones de peso para incorporar a los países de los Balcanes Occidentes, conceder el estatuto de países candidatos a Ucrania y Moldavia y, esperemos que en breve, también a Georgia. Pero del mismo modo, es absurdo que lo que no funciona siendo veintisiete se vuelva completamente impracticable siendo treinta, o incluso más. Hemos de cortar el nudo gordiano.

La mejor respuesta es eliminar el peso muerto que constituye la regla de la unanimidad. Ya es posible hacerlo recurriendo a la denominada abstención constructiva, que es como se logró, por ejemplo, poner en marcha la EULEX Kosovo, pero esto no sirve si el que se desmarca no acepta practicarla. Aquí podríamos avanzar con una mayoría «supercualificada», por ejemplo veintisiete menos dos o tres, de modo que no pudieran ejercer un bloqueo tan solo uno o dos países. También podemos determinar ámbitos de política exterior en los que experimentar con la mayoría cualificada, por ejemplo las declaraciones, las sanciones y las decisiones de ejecución. Esto podría contribuir a generar confianza entre los Estados miembros respecto a la idea de flexibilizar el requisito de unanimidad.

Existen muchos otros problemas en la política exterior de la UE, y suprimir la unanimidad no es la panacea. Pero, tras dos años y medio en el cargo, no se me ocurre ningún cambio que por sí solo pueda tener un efecto más potente de cara a mejorar nuestra capacidad para actuar en un mundo hostil. Porque eso es, precisamente, lo que nos piden nuestros ciudadanos.

 

Construir una «Europa en un sentido amplio».

Además del debate renovado sobre la ampliación de la UE y la toma de decisiones, existe también la idea de construir una comunidad política europea en un sentido amplio, como propuso por ejemplo el presidente Emmanuel Macron y secundó el presidente Charles Michel. Este club en un sentido amplio podría unir a todos los países europeos que comparten los principios democráticos y desean practicar formas concretas y flexibles de cooperación. Se trata de la organización de nuestro continente en el futuro y de la manera en que nosotros, como UE, debemos posicionarnos a raíz de la guerra de Rusia contra Ucrania. Durante la cumbre participé en el debate de los dirigentes acerca de las diferentes opciones para crear una comunidad de este tipo en términos de finalidad, pertenencia y modalidades prácticas. Todos coinciden en que un club de esta naturaleza debería complementar las políticas existentes de la UE, en particular la ampliación, y no sustituirlas. Y también debería complementar, y no sustituir, la labor de las organizaciones existentes, como la OSCE y el Consejo de Europa.

 

Una comunidad política europea podría permitir a los países candidatos participar de inmediato en diversas políticas de la UE. También podría acoger, si ellos así lo desean, a algunos países que no tienen necesariamente intención de incorporarse a la Unión, como Noruega o Suiza, o el Reino Unido.

 

Como he dicho, la guerra está acelerando la historia. Y por su complejidad y requisitos, la ampliación de la UE es un proceso exigente que lleva muchos años y cuya velocidad no se adapta necesariamente al ritmo de los cambios en el contexto geopolítico. Por lo tanto, es necesario un marco adicional. Una comunidad política europea podría permitir a los países candidatos participar de inmediato en diversas políticas de la UE. También podría acoger, si ellos así lo desean, a algunos países que no tienen necesariamente intención de incorporarse a la Unión, como Noruega o Suiza, o el Reino Unido. Se trata de un tema complejo que requiere un análisis minucioso, pero la idea presenta aspectos positivos y, con toda seguridad, este debate continuará. Debemos avanzar con cautela y de forma gradual para desarrollar la estructura de esta iniciativa respetando al mismo tiempo la autonomía de la toma de decisiones de la UE.

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"Una ventana al mundo" - Blog del Alto Representante de la UE / Vicepresidente de la Comisión Europea Josep Borrell

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