La ardua labor de proporcionar bienes públicos y proteger el patrimonio común universal

«El G20 tiene un papel crucial que desempeñar para hacer frente a la dramática crisis alimentaria y energética, pero también para proporcionar vacunas, atajar el cambio climático y garantizar la justicia fiscal y todos los bienes públicos que tanto necesita nuestro mundo».

Un problema clásico en política internacional es cómo producir bienes públicos y cuidar el patrimonio común universal. El mantenimiento de la paz y la seguridad, la vacunación del mundo, la lucha contra la crisis climática, la protección de la biodiversidad o la lucha contra la evasión fiscal son objetivos que asumimos con facilidad; tampoco es difícil explicar por qué los defendemos. Sin embargo, a falta de un gobierno mundial, son objetivos difíciles de alcanzar, ya que requieren ingentes esfuerzos de cooperación y solidaridad. Esto es especialmente cierto hoy en día, cuando la agresión rusa contra Ucrania está ahondando las divisiones geopolíticas.

Todos los países se benefician claramente de la acción colectiva a la hora de afrontar problemas mundiales, pero existe una tendencia a esperar a que otros tomen la iniciativa y paguen el coste (es lo que se denomina el «problema del parásito»). Los dirigentes políticos suelen decir en sus discursos que la comunidad internacional debe hacer esto o aquello. Sin embargo, sus actos demuestran que las consideraciones nacionales suelen tener prioridad sobre las necesidades internacionales. Es lamentable, pero no sorprendente: los políticos nacionales son responsables ante los electores nacionales y el nacionalismo sigue siendo una poderosa fuerza política.

Durante décadas, académicos y diplomáticos han debatido cómo resolver este dilema. Y la mejor respuesta que han encontrado es lo que se denomina «el multilateralismo basado en normas». El término quizá no sea muy atractivo, pero se refiere, a fin de cuentas, a todo el sistema de normas, organizaciones y mecanismos de financiación, entre Estados y agentes no estatales, que permite hacer frente a los desafíos mundiales y proporcionar bienes públicos mundiales. Las Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad están en el núcleo de este sistema, y junto a ellos trabajan numerosas organizaciones y agencias operativas, como la OMC, la OMS, el FMI, la FAO, la CMNUCC, etc.

Entre 1945 y principios del siglo XXI, hemos sido testigos de un fortalecimiento significativo del sistema multilateral, gracias al cual se han obtenido muchos resultados: desde la mayor esperanza de vida y la reducción de la pobreza mundial, hasta el aumento de los niveles de vida y de alfabetización, la erradicación de enfermedades como la viruela, o la eliminación de sustancias químicas nocivas como los clorofluorocarburos (CFC) que causaron el agujero de la capa de ozono, que hoy se está cerrando de nuevo.

Por supuesto, durante ese periodo han estallado o perdurado muchos otros problemas y crisis, incluidas las crisis financieras y de deuda o la incapacidad para regular el «lado oscuro» de la globalización. Sin embargo, desde una perspectiva histórica, «el sistema» ha producido resultados: ha disminuido el hambre, y cada vez más personas, especialmente mujeres, tienen acceso a una mejor educación y a vidas más largas, más sanas y más libres.

Por desgracia, en las últimas décadas, este sistema ha tenido que lidiar con creciente dificultad con una tendencia general al populismo a nivel interno y con la competencia geopolítica entre los principales actores. Vemos más desconfianza, más nacionalismo y más parasitismo de lo que el mundo puede permitirse. Como señalé en mi reciente discurso ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, existe «un déficit de multilateralismo», y el precio se paga en problemas no resueltos y personas que quedan a merced de los acontecimientos.

Algunos ejemplos concretos ilustran con claridad tanto la dinámica que estamos viendo como la necesidad de que la UE siga invirtiendo en un multilateralismo eficaz, especialmente cuando las tendencias políticas lo dificultan.

1. Vacunas Hace tres semanas, The Lancet publicó un importante estudio en el que estimaba que las vacunas contra la COVID-19 evitaron alrededor de quince millones de fallecimientos en el primer año de su introducción. La cifra e impresionante. A mediados de junio, según la organización Our World in Data, el 67 % de la población mundial había recibido al menos una dosis. Sin embargo, esta cifra cae al 18,6 % en el caso de los países de renta baja, y el número de muertes evitadas se concentra en gran medida en los países desarrollados que han sido capaces de vacunar a sus poblaciones. La triste realidad es que el Mecanismo COVAX, el principal vehículo multilateral que se creó para gestionar la vacunación mundial de manera equitativa y que la UE apoyó desde el principio, no ha sido capaz de cumplir sus objetivos en 2021 (especialmente debido a las restricciones de las exportaciones).

La trayectoria de la UE en materia de exportaciones y donaciones de vacunas y de apoyo al multilateralismo en materia de vacunas ha sido mejor que la de China, Rusia, India o Estados Unidos. Sin embargo, tenemos que poner mayor empeño en la colaboración con nuestros socios para «vacunar al mundo», como prometimos, en particular reforzando el apoyo a la capacidad de producción en África, prestando apoyo logístico y luchando contra la resistencia a la vacunación, que sigue siendo un desafío de primer orden. Además, tenemos que reforzar la OMS para garantizar que el mundo en su conjunto esté mejor preparado para hacer frente a las emergencias de salud pública en el futuro.

2. Cambio climático. Sobre el papel, el Acuerdo de París fue un verdadero hito: un acuerdo mundial jurídicamente vinculante para luchar contra el cambio climático. Sin embargo, su aplicación ha sido muy compleja, y el último informe de evaluación del GIECC es desalentador: 3 500 millones de personas se encuentran ya en una situación de gran vulnerabilidad a los efectos del cambio climático y la mitad de la población mundial sufre una grave escasez de agua.

Lo más importante es que las emisiones de carbono están aumentando más rápido de lo que el clima puede soportar. Las emisiones CO2, que se habían reducido en 2020 como consecuencia de la pandemia, aumentaron de nuevo en un 6 % en 2021 y se sitúan ahora por encima de los niveles de 2019. Sin un aumento significativo de la ambición colectiva, el mundo sobrepasará los objetivos fijados en el Acuerdo de París, con todas las consecuencias que ello supone, también para la seguridad mundial.

A escala de la UE, hemos de intensificar nuestra labor. Lo estamos haciendo ya con el paquete de medidas «Objetivo 55» que acabamos de adoptar,. pero tenemos que convencer a otros actores con capacidad para aportar más de que se unan a nosotros y nos ayuden a preparar a los países más frágiles y expuestos al clima para hacer frente a las consecuencias inevitables y cada vez más trágicas de la crisis climática. La CP 27 que se celebrará en El Cairo a finales de este año será el momento de la verdad, en particular por lo que respecta a la movilización de 100 000 millones de dólares para financiar la lucha contra el cambio climático. No podemos dejar que la urgente crisis energética a la que nos enfrentamos ahora se resuelva a costa de la amenaza permanente del cambio climático.

3. Biodiversidad. Las amenazas para la biodiversidad son a menudo menos conocidas que las relacionadas con el clima, pero llevan aparejados efectos al menos igual de devastadores para el planeta y nuestros medios de subsistencia. Las Naciones Unidas estiman que un millón de especies vegetales y animales, de un total de ocho millones, están en peligro de extinción. El Banco Mundial afirma que la cobertura de las reservas forestales (como el Amazonas) se reduce en cinco millones de hectáreas cada año desde hace más de una década. Los arrecifes de coral se han reducido a la mitad en el último siglo, el 35 % de las poblaciones marinas están sobreexplotadas, etc.

El diagnóstico está claro: lo que se necesita, una vez más, es una acción internacional más decidida. No se han cumplido de manera suficiente los compromisos asumidos en los anteriores planes de acción de las Naciones Unidas en este ámbito. La CP 15 del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB) se reunirá en Canadá el próximo mes de diciembre, donde tendrá que tomar decisiones cruciales sobre propuestas para proteger el 30 % de la tierra y el mar, reducir la escorrentía química procedente de la agricultura y restaurar al menos una quinta parte de los ecosistemas degradados de agua dulce, marina y terrestre.

4. Justicia fiscal. La evasión fiscal está privando cada año a los gobiernos de todo el mundo, faltos ya de liquidez, de unos ingresos de entre 100 000 y 200 000 millones de dólares al año. El verano pasado, tras largas negociaciones, se llegó a un acuerdo histórico en el marco del G20 con más de 135 países y territorios que aceptaron el plan de dos pilares de la OCDE para reformar las normas fiscales internacionales y garantizar que las empresas multinacionales paguen una parte justa de los impuestos dondequiera que operen. Se trata de un gran avance, que fue ampliamente aclamado, también por mí, a la vez como un paso para atajar el problema de la evasión fiscal y construir una forma más justa de globalización y como un ejemplo muy necesario de que la cooperación multilateral puede producir resultados significativos.

Por esa razón, resulta muy frustrante que en la UE no hayamos logrado aún incorporar este acuerdo internacional al Derecho de la Unión, debido a la oposición de un Estado miembro. Estamos tirando piedras contra nuestro propio tejado: nuestros ciudadanos exigen avances en este asunto y todos los gobiernos necesitan ingresos para hacer frente a las múltiples crisis a las que nos enfrentamos. Además, resulta difícil explicar a nuestros socios que una Unión que se enorgullece de sus credenciales multilaterales no sea capaz de cumplir su compromiso. Esta situación no hace más que animar a quienes tienen sus propias reservas a paralizar su ratificación. Es justo lo contrario de lo que necesita el mundo: en lugar de un impulso del multilateralismo, vemos un estancamiento.

Invertir en la actuación multilateral

Cada caso es diferente, pero lo que estas cuestiones tienen en común es que, para cada bien público mundial, el problema está definido y disponemos de un marco internacional establecido para abordarlo, pero el sistema encuentra dificultades para producir resultados, a la escala y la velocidad necesarias.

En aquellos casos en que el problema radica en la UE, carecemos de argumentos para incumplir nuestros compromisos. Sin embargo, por definición, la UE no puede resolver por sí sola estos problemas: las organizaciones regionales pueden contribuir, pero no aportar bienes públicos mundiales. Para lograrlo, es preciso un mayor esfuerzo colectivo, especialmente por parte de los países desarrollados.

Obviamente, el contexto geopolítico de la guerra de Rusia contra Ucrania está complicando esta tarea. Las tensiones se están exacerbando y afectando a todos los foros multilaterales. Sin duda, debemos defender nuestros principios y mantener los elementos fundamentales del orden basado en normas frente a competidores revisionistas como Rusia y China. Al mismo tiempo, tenemos que encontrar el modo de seguir colaborando con todas las potencias para resolver problemas mundiales. Se trata de un ejercicio de equilibrismo que requiere constantes ajustes y una estrecha coordinación con socios afines. La reunión de ministros de Asuntos Exteriores del G20 en Indonesia es un momento crucial para lograrlo, sobre todo por lo que respecta a la gravísima crisis alimentaria y energética, pero también a las vacunas, el clima y todos los demás bienes públicos que nuestro mundo tanto necesita.