O árduo esforço de fornecer bens públicos e proteger o património comum mundial

"O G20 tem um papel crucial a desempenhar para fazer face à dramática crise alimentar e energética, mas também relativamente às vacinas, às alterações climáticas, à justiça fiscal e a outros bens públicos de que o nosso mundo necessita urgentemente."

Um problema clássico na política internacional é a forma de produzir bens públicos e de cuidar dos bens comuns mundiais. É fácil afirmar que queremos e por que razão queremos a preservação da paz e da segurança, a vacinação do mundo, a resposta à crise climática, a proteção da biodiversidade ou a luta contra a evasão fiscal. Mas, na ausência de um governo mundial, estes são desejos difíceis de concretizar, que exigem enormes esforços de cooperação e solidariedade. Nos dias de hoje, com a agressão russa contra a Ucrânia a aprofundar as divisões geopolíticas, essa realidade é ainda mais percetível.

No que diz respeito aos problemas mundiais, cada país beneficia claramente da ação coletiva, mas há uma tendência para esperar que outros tomem a iniciativa e paguem os custos (o chamado "dilema do parasitismo"). Os líderes políticos afirmam frequentemente, em discursos inflamados, que a comunidade internacional tem de fazer isto ou aquilo. No entanto, as suas ações mostram que as considerações nacionais muitas vezes se sobrepõem às exigências internacionais, o que é lamentável mas não surpreende: os políticos nacionais são responsáveis perante os eleitores nacionais e o nacionalismo continua a ser uma poderosa força política.

Há décadas que académicos e diplomatas têm vindo a debater a forma de lidar com este dilema e a melhor resposta que apresentaram é o chamado "multilateralismo assente em regras". Talvez esta seja uma expressão pouco cativante, mas, no fundo, refere-se a todo um sistema de regras, organizações e mecanismos de financiamento, entre Estados e intervenientes não estatais, destinado a fazer face aos desafios mundiais e a fornecer bens públicos mundiais. A ONU e o Conselho de Segurança estão no cerne deste sistema, com muitas organizações e agências operacionais, tais como a OMC, a OMS, o FMI, a FAO, a CQNUAC, etc., a trabalhar ao seu lado.

Entre 1945 e o início do século XXI, assistimos a um crescimento significativo do sistema multilateral, crescimento esse que produziu muitos resultados: desde o aumento da esperança de vida e a redução da pobreza mundial, passando pelo aumento dos níveis de vida e de literacia, até à erradicação de doenças como a varíola ou à eliminação de produtos químicos nocivos como os clorofluorocarbonetos, os CFC, causadores do buraco na camada de ozono que agora se fecha novamente.

É evidente que muitos outros problemas e crises eclodiram ou perduraram durante este período, incluindo a crise financeira e da dívida ou a incapacidade de regulamentar o "lado obscuro" da globalização. Mas, segundo padrões históricos, o "sistema" produziu resultados: o declínio da fome e o aumento do número de pessoas, em especial de mulheres, a usufruírem de uma melhor educação e de uma vida mais longa, mais saudável e mais livre.

Infelizmente, nas últimas décadas, o sistema tem vindo a debater-se cada vez mais com a tendência geral para o populismo interno e a concorrência geopolítica entre os principais intervenientes. Observa-se uma maior desconfiança, mais nacionalismo e mais parasitismo do que o mundo pode suportar. Como referi no meu recente discurso perante o Conselho de Segurança das Nações Unidas, existe um "défice de multilateralismo" e o preço a pagar são problemas por resolver e pessoas deixadas à mercê dos acontecimentos.

Alguns exemplos concretos sublinham tanto a dinâmica que estamos a observar como a necessidade de a UE continuar a investir num multilateralismo eficaz, especialmente quando as tendências políticas o dificultam.

1. Vacinas. Há três semanas, The Lancet publicou um importante estudo que estima que as vacinas contra a COVID‑19 evitaram cerca de 15 milhões de mortes no primeiro ano da sua aplicação. É um número impressionante. Em meados de junho, de acordo com o projeto Our World in Data, 67 % de todo o mundo tinha recebido pelo menos uma dose. No entanto, este número desce para 18,6 % nos países de baixos rendimentos e a quantidade de mortes evitadas está fortemente concentrada nos países desenvolvidos que foram capazes de vacinar as suas populações. A verdade é que o mecanismo COVAX, o principal veículo multilateral que a UE apoiou desde o início e que foi criado para gerir de forma equitativa o processo de vacinação a nível mundial, não conseguiu cumprir os seus objetivos em 2021 (especialmente devido às restrições às exportações).

Enquanto UE, temos um melhor historial de exportações e doações de vacinas e de apoio ao multilateralismo em matéria de vacinas do que a China, a Rússia, a Índia ou os EUA. Mas ainda temos de fazer mais com os parceiros para "vacinar o mundo", como afirmámos que faríamos, nomeadamente através de um maior apoio à capacidade de produção em África, do apoio à logística e da resposta à hesitação em vacinar, que continua a ser um desafio duradouro. Além disso, temos de reforçar a OMS para garantir que o mundo no seu conjunto estará mais bem preparado para fazer face a emergências de saúde pública no futuro.

2. Alterações climáticas. No papel, o Acordo de Paris constituiu um verdadeiro marco: um acordo mundial juridicamente vinculativo para combater as alterações climáticas. Contudo, a sua execução tem sido um verdadeiro desafio e o último relatório de avaliação do PIAC dá-nos uma leitura sinistra: 3,5 mil milhões de pessoas são já altamente vulneráveis aos impactos climáticos e metade da população mundial sofre de uma grave escassez de água.

Fundamentalmente, as emissões de carbono estão a aumentar mais rapidamente do que o clima consegue suportar. Após a redução de CO2 em 2020, induzida pela pandemia, as emissões voltaram a aumentar 6 % em 2021, situando-se agora acima dos níveis de 2019. Sem um aumento significativo da ambição mundial, o mundo falhará na consecução dos objetivos do Acordo de Paris, com todas as consequências daí decorrentes, incluindo para a segurança mundial.

Temos de intensificar as nossas próprias ações enquanto UE e apostamos no nosso pacote Objetivo 55, que acaba de ser adotado. Além disso, temos de mobilizar outros que possam fazer mais para que se juntem a nós e ajudem a preparar os países mais frágeis e mais expostos ao clima a fazerem face às inevitáveis e crescentes repercussões da crise climática. A COP27, que terá lugar no Cairo no final deste ano, será um momento de tudo ou nada, nomeadamente para mobilizar 100 mil milhões de dólares para o financiamento da luta contra as alterações climáticas. Não podemos deixar que a urgência da crise energética que enfrentamos agora venha à custa da ameaça permanente das alterações climáticas.

3. Biodiversidade. As ameaças à biodiversidade são muitas vezes menos conhecidas do que as ameaças ao clima, mas as consequências são, pelo menos, igualmente nefastas para o planeta e para os nossos meios de subsistência. Segundo as estimativas das Nações Unidas, um milhão de espécies vegetais e animais – de um total de oito milhões – estão ameaçadas de extinção. O Banco Mundial afirma que a cobertura de reserva florestal (como a Amazónia) tem vindo a diminuir cinco milhões de hectares por ano, desde há mais de uma década. Os recifes de coral diminuíram para metade no último século, 35 % das unidades populacionais marinhas são objeto de sobrepesca, etc.

O diagnóstico é claro: o que é necessário, uma vez mais, é uma ação internacional mais determinada. Os anteriores planos de ação das Nações Unidas neste domínio não registaram uma execução suficiente dos compromissos. A reunião da COP15 da Convenção das Nações Unidas sobre a Diversidade Biológica (CDB) terá lugar no próximo mês de dezembro no Canadá, onde terão de ser tomadas decisões cruciais sobre propostas para proteger 30 % da terra e do mar, reduzir o escoamento químico da agricultura e recuperar, pelo menos, um quinto dos ecossistemas degradados de água doce, marinhos e terrestres.

4. Justiça fiscal. Todos os anos, a elisão fiscal priva os governos de todo o mundo com dificuldades de tesouraria de receitas entre 100 e 200 mil milhões de dólares. No verão passado, após longas negociações, houve um acordo histórico no âmbito do G20 com mais de 135 países e jurisdições a concertarem um "plano de dois pilares da OCDE para reformar as regras fiscais internacionais e assegurar que as empresas multinacionais pagam a sua quota-parte de impostos onde quer que operem". Foi algo inovador que foi amplamente saudado, inclusive por mim, quer por ser um passo no sentido da resolução do problema da evasão fiscal, a fim de construir uma forma mais justa de globalização, quer por ser um exemplo muito necessário de que a cooperação multilateral pode produzir resultados significativos.

Por conseguinte, é muito frustrante que, como UE, ainda não tenhamos conseguido transpor este acordo internacional para o direito da UE devido à oposição de um Estado-Membro. Estamos a dar um tiro no próprio pé: os nossos cidadãos querem que sejam tomadas medidas nesta matéria e todos os governos necessitam de receitas para fazer face às múltiplas crises que enfrentamos. E é também difícil explicar aos nossos parceiros que uma União que se orgulha das suas credenciais a nível multilateral seja incapaz de honrar o seu compromisso. Esta situação apenas incentivará aqueles que já por si têm reservas a impedir a sua ratificação. É o oposto do que o mundo precisa: em vez de um impulso ao multilateralismo, assistimos a um impasse.

Investir na ação multilateral

Cada caso é diferente, mas o que estas questões têm em comum é que, para cada bem público mundial, o problema está definido e dispomos de um quadro internacional estabelecido para o resolver. Contudo, o sistema tem dificuldade em produzir resultados, à escala e à velocidade exigidas.

Nos casos em que o problema se situa na UE, não temos, de facto, nenhum argumento válido que não seja cumprir os nossos compromissos. Contudo, por definição, a UE não pode, por si só, resolver estes problemas: as organizações regionais podem dar o seu contributo, mas não conseguem fornecer bens públicos mundiais. Para tal, é necessário que todos façam mais, especialmente os países desenvolvidos.

Obviamente, o contexto geopolítico da guerra da Rússia contra a Ucrânia está a complicar esta tarefa. Assistimos a um endurecimento das tensões que se repercutem em todas as instâncias multilaterais. Temos certamente de defender os nossos princípios e de respeitar os fundamentos básicos da ordem assente em regras contra reptadores revisionistas, como a Rússia e a China. Ao mesmo tempo, temos de continuar a trabalhar com todas as potências para resolver problemas mundiais. Trata-se de um ato de equilíbrio que exige uma sintonização constante e uma estreita coordenação com parceiros que partilham as mesmas ideias. A reunião dos ministros dos Negócios Estrangeiros do G20 na Indonésia é um momento crucial para o fazer, sobretudo no que diz respeito à dramática crise alimentar e energética, mas também às vacinas, ao clima e a todos os outros bens públicos de que o nosso mundo tanto necessita.