Imperativo geopolítico da UE: alargar-se e aprofundar-se

O alargamento da UE está, justificadamente, de novo no topo da agenda. Na semana passada, o Conselho Europeu decidiu que o futuro da Ucrânia, da Moldávia e da Geórgia passa pela UE. A UE aproveitou ainda para reiterar o seu compromisso com os países dos Balcãs Ocidentais, que já deram início a essa caminhada. Numa altura em que relançamos o alargamento da UE, temos de fazer um esforço análogo para reformar a UE e o nosso processo de tomada de decisões, pois uma UE alargada também tem de ser capaz de atuar. Isso implica reduzir o âmbito de aplicação da regra da unanimidade, tanto na política externa como noutros domínios, a fim de que sejam tomadas mais decisões por maioria qualificada.

 

"É do nosso interesse estratégico continuar a alargar a UE. Ao mesmo tempo, temos de alterar o nosso processo de decisão para sermos capazes de atuar."

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O alargamento continua a ser um dos instrumentos de política externa da UE mais bem-sucedidos. Não falta quem o critique, ora porque é demasiado lento, ora porque avança demasiado depressa, ora porque é demasiado técnico, ora porque está refém de barganhas políticas. Porém, os factos mostram que o alargamento tem sido a principal forma de organizar o continente europeu, com a UE a crescer constantemente, de 6 Estados-Membros nos anos cinquenta para 12, depois para 15, até chegar aos 27 Estados-Membros atuais. É difícil imaginar uma política da UE que tenha sido mais transformadora. Historicamente, cada vaga de adesões tem sido acompanhada de reformas institucionais e de novos domínios de integração: foi precisamente quando conseguimos conciliar alargamento e aprofundamento que fomos mais bem sucedidos.

Em muitos aspetos, a guerra da Rússia contra a Ucrânia acelerou a história; além de que intensificou o debate sobre a ordem da Europa e os princípios que lhe estão subjacentes. Para muitos países, a começar pela Ucrânia, este é um momento estratégico para expressarem a sua aspiração de aderirem à UE e a tudo o que esta representa – assim como para verem as suas ambições reconhecidas. Os dirigentes ucranianos deixaram bem claro que, a par do apoio militar para se defenderem da agressão russa, a obtenção do estatuto de candidato à adesão à UE é a sua principal prioridade. Observamos um raciocínio semelhante no Governo da Moldávia. Vemo-lo ainda no pedido do Governo da Geórgia e nas dezenas de milhares de manifestantes georgianos que saíram esta semana para as ruas de Tiblíssi com bandeiras da UE.

Simultaneamente, os países dos Balcãs Ocidentais exigiram, e com razão, que os seus processos de adesão sejam avaliados em função dos seus próprios méritos. Foi há quase vinte anos que a UE declarou em Salónica que "o futuro dos Balcãs Ocidentais é na UE", pelo que não deixa de ser compreensível uma certa impaciência por parte destes países.

 

O alargamento da UE aos países dispostos a cumprir as condições e capazes de o fazer não é uma "benesse" nem uma concessão. É do nosso interesse estratégico

 

Da nossa parte, devemos deixar claro que o alargamento da UE aos países dispostos a cumprir as condições e capazes de o fazer não é uma "benesse" nem uma concessão. É do nosso interesse estratégico. É uma forma de estruturar o continente em torno dos valores e das normas da UE. Uma política de alargamento credível constitui um investimento geoestratégico na paz, na estabilidade, na segurança e no crescimento económico em toda a Europa. Há quem esteja a contestar abertamente a influência e os valores da UE na sua vizinhança, pelo que temos de ser proativos e permitir a adesão à UE daqueles que cumprem os critérios.

 

Manter a nossa capacidade de ação

À medida que revigoramos o processo de alargamento da UE temos também de preservar a sua capacidade de ação. Este é também um imperativo geopolítico. É evidente que, em diversas ocasiões, o preço que pagámos pelo princípio da unanimidade na política externa da UE foi o enfraquecimento e a lentidão das nossas medidas.

Durante as primeiras semanas após a invasão da Ucrânia pela Rússia, agimos rapidamente e em grande escala, tendo quebrado vários tabus no caminho. Houve quem tenha ficado surpreendido, e muitos saudaram o facto de a UE estar a atuar com um verdadeiro sentido estratégico. Porém, passado pouco tempo, as opiniões começaram a divergir.

No final de maio, chegámos a acordo sobre o 6.º pacote de sanções contra a Rússia (visando o petróleo, os seguros e a inclusão de mais pessoas e entidades às listas). No entanto, não só foi necessário um mês para a aprovação final do pacote, como tenho a lamentar que certas disposições finais tenham sido amenizadas. À última hora, o patriarca Cirilo foi excluído da lista de pessoas objeto de sanções, apesar da sua presença na lista não ter sido contestada durante os debates no Conselho, e não obstante estar bem documentada a sua defesa acérrima da guerra de Putin.

Assistimos a uma dinâmica semelhante na abertura das negociações de adesão com a Macedónia do Norte e a Albânia, em que bastou apenas um país para bloquear algo sobre o qual todos os demais estavam de acordo – mais uma vez com consequências negativas para a credibilidade e a influência da UE.

 

Como gerir a diversidade numa UE em alargamento

Após dois anos e meio de experiência a lidar com estas situações, penso que temos de rever o nosso processo de decisão. Ao longo dos anos, assistimos a muitos casos em que os Estados-Membros estavam divididos sobre questões de política externa. Em princípio, é normal que à partida tenhamos pontos de vista diferentes, tendo em conta as nossas diferenças históricas, geográficas e de cultura político-estratégica. Contudo, na vida política o que importa não é como se inicia um debate, mas sim como este termina. A força do sistema da UE sempre foi conseguir encontrar uma forma de transformar as discordâncias em acordos. E, nestes casos, é da maior importância saber se uma decisão é tomada por unanimidade ou por maioria qualificada (VMQ).

 

Se os países souberem antecipadamente que a decisão final pode ser tomada por maioria qualificada, terão um forte incentivo para negociar e influenciar o consenso. Se souberem que podem bloquear tudo, não têm um incentivo para investir num compromisso salutar

 

Se os países souberem antecipadamente que a decisão final pode ser tomada por maioria qualificada, terão um forte incentivo para negociar, criar alianças e influenciar o consenso. Se souberem que podem bloquear tudo – e que, por vezes, até são compensados por isso – não têm um incentivo para investir num compromisso salutar. Podem fazer finca-pé nas suas posições, obrigando os outros a mudar. E quanto mais as táticas destes elementos discordantes forem vistas como bem-sucedidas, mais estas dinâmicas se propagam; os vetos são hoje mais frequentes do que no passado.

Ouvimos por vezes dizer que temos de manter a unanimidade na política externa e de segurança, uma vez que as decisões neste domínio são extremamente sensíveis: quem é que se pode arriscar a sair derrotado numa questão de interesse nacional vital? Podemos aqui alinhavar dois contra-argumentos:

Em primeiro lugar, muitos dos domínios de intervenção sobre os quais a UE toma decisões por maioria qualificada não são menos sensíveis ou importantes: pense-se na migração, nas metas climáticas ou na taxonomia ecológica – para falar de um ponto controverso recente. Em segundo lugar, na prática, o Conselho raramente adota decisões mediante votação. O espírito de grupo leva a que as conversações prossigam até se chegar a um consenso – como se pode comprovar nos registos históricos. No entanto, se a ameaça de exercer um veto não existir, todos os Estados-Membros, grandes ou pequenos, terão de negociar. E eles negoceiam de facto, o que faz toda a diferença.

É certo que este é um debate antigo, como já tinha dito em outubro de 2020. No entanto, a conjuntura de hoje é diferente: a guerra contra a Ucrânia veio sublinhar a necessidade de a UE ser capaz de tomar decisões estratégicas em tempo real. Muitos dirigentes e cidadãos da UE têm defendido o fim da unanimidade em matéria de política externa. Com efeito, trata-se de uma exigência clara que emanou da Conferência sobre o Futuro da Europa.

 

Há razões de peso para a adesão dos países dos Balcãs Ocidentais, para conceder o estatuto de país candidato à Ucrânia e à Moldávia e, espera-se, em breve também à Geórgia. Porém, também é ridículo pensar que o que já é impraticável com 27 membros será exequível com 30 ou mais

 

Agora que o alargamento voltou decididamente a estar na ordem do dia, já não podemos continuar a fugir à questão do funcionamento de uma UE, por exemplo, com 35 países. Há razões de peso para a adesão dos países dos Balcãs Ocidentais, para conceder o estatuto de país candidato à Ucrânia e à Moldávia e, espera-se, em breve também à Geórgia. Porém, também é ridículo pensar que o que já é impraticável com 27 membros será exequível com 30 ou mais. Temos de cortar o nó górdio.

A melhor resposta é acabar com a imprestável regra da unanimidade. Já é possível contorná-la recorrendo à chamada abstenção construtiva, através da qual, por exemplo, foi criada a EULEX Kosovo, mas isto de nada serve se os tais elementos discordantes não aceitarem abster-se de forma construtiva. Poderíamos avançar para uma "super-VMQ" com, por exemplo, 27 menos dois ou três, de modo a não sermos bloqueados por um ou dois países. Podemos também identificar domínios da política externa onde poderíamos experimentar a VMQ, por exemplo, as declarações, sanções e decisões de execução. Tal poderia ajudar a criar confiança entre os Estados-Membros no sentido de flexibilizar o requisito de unanimidade.

Existem muitos outros problemas na política externa da UE e o fim da unanimidade não é uma panaceia. Porém, após dois anos e meio a desempenhar estas funções, não consigo pensar numa alteração que possa, por si só, beneficiar mais a nossa capacidade para agir neste mundo hostil. E é precisamente isso que os nossos cidadãos exigem de nós.

 

Construir uma "Europa alargada".

Para além deste novo debate sobre o alargamento e o processo de tomada de decisões da UE, existe também a ideia de construir uma Comunidade Política Europeia mais alargada, como propôs, por exemplo, o presidente Emmanuel Macron e da qual fez eco o presidente Charles Michel. Este clube alargado poderia unir todos os países europeus que partilhem os princípios democráticos e que pretendam adotar formas de cooperação concretas e flexíveis. Estamos a falar da organização futura do nosso continente e de como nos devemos posicionar, enquanto UE, na sequência da guerra da Rússia contra a Ucrânia. Participei nos debates que os dirigentes realizaram durante a Cimeira sobre as diferentes opções para uma tal comunidade, em termos de finalidade, de adesão e de modalidades práticas. Todos concordam que um clube desta natureza deveria complementar e não substituir as atuais políticas da UE, nomeadamente o alargamento. Também deveria complementar, e não substituir, o trabalho que desenvolvem as organizações já existentes, como a OSCE e o Conselho da Europa.

 

Uma comunidade política europeia poderia permitir aos países candidatos participarem imediatamente em diversas políticas da UE. Poderia também incluir, caso assim o desejassem, certos países que não estão necessariamente destinados a aderir à União, como a Noruega, a Suíça ou o Reino Unido

 

Como disse, a guerra está a funcionar como um acelerador da história. Além do mais, devido às suas complexidades e exigências, o alargamento da UE é um processo exigente que demora muitos anos. O seu ritmo não se coaduna facilmente com o ritmo das alterações no contexto geopolítico. Por conseguinte, é necessário um quadro adicional. Uma comunidade política europeia poderia permitir aos países candidatos participarem imediatamente em diversas políticas da UE. Poderia também incluir, caso assim o desejassem, certos países que não estão necessariamente destinados a aderir à União, como a Noruega, a Suíça ou o Reino Unido. O tema é complexo e exige uma análise cuidadosa, mas é uma ideia que vale a pena ponderar, pelo que o seu debate seguramente prosseguirá. Devemos avançar de forma prudente e gradual na conceção da estrutura da iniciativa, respeitando, simultaneamente, a autonomia de decisão da UE.

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"Uma janela para o Mundo" - Blog escrito pelo AR/VP Josep Borrell

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