Q&A: Адаптация общей визовой политики ЕС к новым вызовам в вопросах и ответах

Что такое общая визовая политика ЕС?

ЕС проводит общую визовую политику для краткосрочных поездок в Шенгенское пространство. Она включает в себя ряд согласованных правил, которые устанавливают, гражданам каких стран требуется виза для поездки в ЕС, а каких — нет, а также процедуры и условия выдачи краткосрочных виз, единый формат визового стикера и единую Визовую информационную систему (ВИС), в которой регистрируются все визовые заявления и решения по ним.

Это означает, что действуют одни и те же процедуры и условия выдачи визы для граждан государств, не входящих в ЕС, которым требуется виза для совершения поездки в Шенгенское пространство. В данный момент требование наличия визы распространяется на путешественников из 105 не входящих в ЕС стран и образований. Общая визовая политика также означает, что краткосрочная виза, выданная одним государством Шенгенского соглашения, позволяет ее обладателю совершать поездки и посещать все 26 государств Шенгенского пространства для краткосрочного пребывания (сроком до 90 дней в любой 180-дневный период; выдается только для совершения поездок).

Визовая политика служит различным целям, в частности предотвращению нелегальной иммиграции, а также поддержания общественного правопорядка и безопасности. В то же время визовая политика также нацелена на упрощение поездок в ЕС для законопослушных и добросовестных путешественников, способствуя туризму и торговле, что в свою очередь стимулирует рост в ЕС. В 2016 году было выдано почти 14 миллионов шенгенских виз (см. актуальная статистика по шенгенским визам).

Согласованные процедуры и условия выдачи виз для совершения краткосрочных поездок в Шенгенское пространство установлены Визовым кодексом, центральным компонентом визовой политики ЕС. С момента вступления в силу в 2010 году Визовый кодекс содействовал упрощению поездок в ЕС и борьбе с нелегальной иммиграцией, например посредством улучшения консульского сотрудничества. Согласованное применение правил также способствовало упрощению процедуры подачи заявления на визу и обеспечило равное отношение к лицам, обращающимся за визой.

Почему Европейская Комиссия предлагает реформу общей визовой политики?

Комиссия предлагает реформировать общую визовую политику ЕС, чтобы адаптировать правила к возникающим обеспокоенностям в сфере безопасности, вызовам, связанным с миграцией, и новым возможностям, открывающимся благодаря технологическому развитию. Предлагаемые изменения упростят для законопослушных путешественников получение визы для поездок в Европу, будут способствовать развитию туризму, торговле и бизнесу, и в то же время снизят риски в сфере безопасности и риски нелегальной миграции.

Туристическая индустрия играет ключевую роль в европейской экономике: ее доля в ВВП ЕС составляет порядка 10%. Страны-члены ЕС входят в число основных туристических направлений в мире: за последние 8 лет число визовых заявлений, рассмотренных государствами-членами, значительно увеличилось и продолжает расти. С 2009 года число заявлений увеличилось на 50% — с 10,2 миллионов до 15,2 миллионов в 2015 году. В то же время финансовые ресурсы, которыми располагают государства-члены для рассмотрения визовых заявлений, не изменились или уменьшились. Процедуры подачи заявления на визу не менялись с 2010 года, и потому оказались обременительными, занимающими много времени и просто устаревшими. Это может удержать туристов от поездки в Европу, перенаправляя инвестиции и потраченные средства в другие страны и негативно сказываясь на экономике ЕС. В дополнение к этому условия, в которых осуществляется визовая политика, коренным образом изменились за последние годы. Поэтому преимущества визовых поездок необходимо сбалансировать повышением уровня управления миграцией, безопасностью и границами, чтобы адекватно отвечать на существующие и будущие вызовы в сфере безопасности и миграции.

Какие новые правила предлагает Комиссия?

Предложенные сегодня изменения направлены на модернизацию правил общей визовой политики ЕС, упрощение процедуры выдачи виз как для законопослушных путешественников, так и государств-членов, и в то же время на укрепление стандартов безопасности визовой процедуры.

• Ускоренные и более гибкие процедуры: Срок принятия решения по визовым заявлениям сократится с 15 до 10 дней. Путешественники смогут подавать заявления за 6 месяцев до планируемой поездки вместо нынешних трех месяцев и заполнять и подписывать заявления в электронном виде. Это означает, что физическое присутствие путешественников в консульстве для подачи заявления более не потребуется; их присутствие будет необходимо только для снятия отпечатков пальцев.

• Многократные визы с более длительным сроком действия: Единые правила будут применяться к многократным визам, чтобы исключить «визовый шопинг» и сократить затраты и сэкономить время государств-членов и часто путешествующих. Такие многократные визы будут выдаваться надежным постоянным путешественникам с положительной историей на срок, который будет постепенно увеличиваться с одного года до пяти лет. Соблюдение путешественниками условий въезда будет тщательно и постоянно проверяться.
• Визы на короткий срок на внешних границах: Чтобы упростить совершение кратковременных туристических поездок, государства-члены смогут выдавать однократные визы прямо на внешних наземных и морских границах по временным, сезонным схемам. Такие визы будут действительными для пребывания сроком не более 7 дней только на территории государства-члена, выдавшего визу. Будут применяться жесткие условия, чтобы снизить миграционные риски и риски в сфере безопасности.
• Дополнительные ресурсы для укрепления безопасности процедур: Учитывая существенный рост затрат на обработку визовых заявлений в последние годы, будет введено незначительное увеличение (на 20 евро) сбора, размер которого не менялся с 2006 года, — с 60 евро до 80 евро. Это позволит государствам-членам поддерживать необходимую численность консульского персонала во всем мире для обеспечения эффективных проверок на соответствие требованиям безопасности, а также обновить информационно-техническое оборудование и программное обеспечение. Размер визового сбора будет пересматриваться каждые два года, что позволит учитывать такие критерии, как темпы инфляции в ЕС.
• Улучшение сотрудничества по вопросам нелегальной миграции и возвращения: В дополнение к этому, в целях содействия совместным усилиям в сфере возвращения и реадмиссии Европейская Комиссия также предлагает в полной мере использовать возможности общей визовой политики.  Будет внедрен новых механизм, который будет запускать более жесткие условия оформления виз, если страна-партнер не сотрудничает в должной мере по вопросам реадмиссии граждан этой страны, которые незаконно находятся на территории ЕС.

Как предлагаемые изменения помогут усовершенствовать безопасность визовых процедур?

Новые положения еще больше укрепят действующие проверки безопасности и детальную верификацию всех путешественников в рамках визовых правил. Хотя подавляющее большинство лиц, обращающихся за визой, и лиц, посещающих ЕС, не представляют никаких рисков в сфере безопасности и миграции, во всех случаях все заявители тщательно проверяются, а лица, обращающиеся за визой впервые, сдают отпечатки пальцев.

Предлагаемое повышение визового сбора позволит, например, государствам-членам поддерживать необходимую численность консульского персонала, что упростит выявление всех рисков в сфере безопасности и незаконной миграции. Кроме того, повышение сборов позволит государствам-членам обновить оборудование и программное обеспечение.

К тому же все путешественники, как граждане ЕС, так и граждане стран, не входящих в ЕС, систематически проверяются на внешних границах ЕС по соответствующим базам данных систем безопасности.

Параллельно с этим ЕС обновляет свои информационные системы для управления границами, чтобы устранить информационные пробелы и укрепить внутреннюю безопасность. Будущий пересмотр Визовой информационной системы (ВИС) вместе с недавним внедрением системы въезда—выезда и Европейской информационной системы авторизации поездок (ETIAS) станет очередным шагом к полной совместимости информационных систем ЕС.

Какие конкретные преимущества принесут эти изменения путешественникам?

Благодаря новым правилам путешественники воспользуются преимуществами упрощенных и более ускоренных процедур подачи заявления на визу, что значительно упростит совершение поездок в ЕС.

Например, путешественники:

• Смогут лучше планировать свои путешествия и подавать заявление на визу заранее, за 6 месяцев;
• Не должны будут подавать заявление на визу каждый раз, когда хотят посетить ЕС. Новые правила, касающиеся многократных виз с более длительным сроком действия, позволят им сэкономить время и деньги;
• Смогут заполнять и подписывать заявление в электронном виде, а не лично, что также поможет сэкономить время, деньги и избавит от лишних хлопот;
• Смогут совершать незапланированные поездки в ЕС в рамках специальных временных схем получения визы прямо на внешней границе.

Почему Европейская Комиссия предлагает увеличить визовый сбор? Как будут использоваться полученные дополнительные доходы?

Комиссия предлагает незначительное увеличение на 20 евро визового сбора (с 60 евро до 80 евро), чтобы обеспечить более эффективное и ускоренное рассмотрение растущего числа заявлений на визу.

Действующий размер визового сбора не менялся с 2006 года, в то время как число заявлений на визу, рассматриваемых государствами-членами, выросло более чем на 50% между 2009 и 2016 годами. В то же время финансовые ресурсы, доступные государствам-членам, оставались неизменными или даже уменьшились из-за сокращения бюджетов, последовавшего за экономическим кризисом. В настоящее время визовый сбор не покрывает административные затраты государств-членов на персонал, помещение и оборудование. Недостаточные финансовые и человеческие ресурсы могут приводить к длительному времени ожидания и срокам рассмотрения заявлений на визу, в частности в высокий туристический сезон.

Повышение размера визового сбора обеспечит государства-члены достаточными финансовыми ресурсами, чтобы поддерживать необходимую численность консульского персонала и обученных специалистов во всем мире. Это поможет оформлять визы быстрее и эффективнее и в то же время гарантирует, что риски в сфере безопасности и нелегальной миграции тщательно выявляются. Повышение также позволит государствам-членам обновить информационно-техническое оборудование и программное обеспечение, чтобы оказывать обращающимся за визой быстрые и удобные для клиентов услуги.

Предложенное повышение визового сбора до 80 евро приводит его в соответствие с уровнем, которого бы сбор достиг, если бы корректировался с общеевропейской инфляцией, начиная с 2006 года. По международным стандартам уровень сбора оставался низким (см. ниже).

Повышение визового сбора не коснется более низкого визового сбора (35 евро), предусмотренного соглашениями об упрощенном получении визы, которые заключены между ЕС и рядом третьих стран, например, Россией, Арменией и Азербайджаном.

Как пересмотренный визовый сбор выглядит по сравнению со сборами, взимаемыми другими странами?

Предлагаемый размер сбора в 80 евро остается относительно низким по международным стандартам и поэтому по-прежнему будет конкурентным.

Для сравнения, туристическая виза в Соединенные Штаты Америки стоит 160 долларов США (133 евро), а в Китай — 125 евро. Те, кто путешествует в Австралию или Индию, должны будут заплатить 90 евро за визу, а те, кто поедет в Новую Зеландию, заплатят 170 новозеландских долларов (100 евро). Виза в Канаду стоит 100 канадских долларов (67 евро). Больше подробностей можно найти в исследовании, которое сопровождает предложение о пересмотре Визового кодекса (см. приложение 5, часть 3).

Как на практике будет работать новая взаимосвязь между визовой политикой и сотрудничеством по вопросам реадмиссии?

В последние годы ЕС активизировал меры, чтобы поддержать страны-члены в вопросе возвращения мигрантов в страну происхождения. И хотя реадмиссия собственных граждан — это обязательство в рамках международного права, страны-члены испытывают трудности с возвращением нелегальных мигрантов или путешественников, которые превысили разрешенный шенгенской визой срок пребывания.

Для начала, в рамках Плана действий 2015 года, Европейская Комиссия изучила возможность использования визовой политики в качестве важного инструмента сотрудничества по вопросам реадмиссии, а затем вновь подтвердила это в Коммюнике о рамочной программе партнерства 2016 года. Учитывая тот факт, что безвизовый режим является ключевым политическим приоритетом для многих стран-партнеров, общая визовая политика ЕС может быть эффективным способом, среди других которые находятся в руках ЕС, достижения лучшего сотрудничества по вопросам миграции. 

В соответствии с призывом лидеров ЕС в июне 2017 года достичь реального прогресса по вопросам возвращения и реадмиссии, Европейская Комиссия также активизирует совместную работу ЕС посредством более полного использования возможностей общей визовой политики.

Новые правила позволят проводить регулярную оценку того, как не входящие в ЕС страны сотрудничают по вопросам реадмиссии, принимая во внимание такие индикаторы, как:

• Количество решений о возвращении в отношении граждан конкретной страны, не входящей в ЕС, которые незаконно пребывают на территории ЕС;
• Количество фактических возвратов в процентах к количеству решений о возвращении; и
• Количество запросов на реадмиссию, принятых не входящей в ЕС страной, в процентах к количеству поданных заявлений.

Государства-члены, которые испытывают существенные и постоянные сложности в сфере реадмиссии в отношении конкретной страны, не входящей в ЕС, также могут уведомить Европейскую Комиссию о ситуации. В подобных случаях Комиссия должна будет рассмотреть уведомление в течение одного месяца.

На этом основании, исходя из собственной оценки или после получения уведомления от государства-члена, Комиссия сможет ввести более жесткие условия для рассмотрения визовых заявлений, поступающих от граждан указанной страны.      Подобные меры могут влиять на размер взимаемого визового сбора, количество подаваемых сопроводительных документов, время рассмотрения заявлений или срока действия выдаваемых виз. Эти более жесткие условия могут применяться сначала только в отношении отдельных категорий путешественников, например, дипломатов, прежде чем они будут распространены на всех граждан соответствующей стран, не входящей в ЕС.

Комиссия будет постоянно оценивать, как соответствующие страны, не входящие в ЕС, сотрудничают по вопросам реадмиссии и будет вводить или прекращать действие таких более жестких условий соответственно.

Что ждет граждан не входящих в ЕС стран, которые не сотрудничают по вопросам реадмиссии? Смогут ли они, как и прежде, получать визы для поездок в ЕС?

Ограниченное применение отдельных правил процедуры и общих правил выдачи многократных виз не ставит под сомнение основные права обращающихся за визой лиц подавать документы на визу и получать визу. Если Европейская Комиссия вместе с государствами-членами приминаются решение, что механизм должен быть запущен, ограниченное применение отдельных правил будет адаптироваться под конкретную ситуацию в каждой не входящей в ЕС стране. Это может влиять на размер взимаемого визового сбора, количества предоставляемых сопроводительных документов, сроков рассмотрения заявлений или срока действия выдаваемых виз.

Какими будут новые правила выдачи многократных виз?

Многократные визы позволяют их обладателям совершать неоднократные поездки в ЕС в период срока действия визы. Эти частые визиты благоприятно влияют на экономику и рост ЕС, контакты между людьми и культурные обмены. Действующие правила, касающиеся многократных виз, дают консульствам государств-членов широкую свободу действий при выдаче многократных виз. Это может вести к конкуренции между государствами-членами при привлечении туристов, к двусторонним соглашениям или договоренностям с третьими странами и к «визовому шопингу» (путешественники обращаются за визой в консульства, где, по их мнению, выше шансы получить многократную визу с более длительным сроком действия). Отсутствие обязательных правил, которые определяют, когда и как следует выдавать многократные визы, приводит к тому, что совершающие частые поездки бизнесмены вынуждены обращаться за визой каждый раз, когда им необходимо совершить поездку. Такая практика подрывает основные принципы общей визовой политики и не способствуют развитию торговли и экономики.

Поэтому Европейская Комиссия предлагает, чтобы постоянные путешественники с положительной визовой историей, которые повторно обращаются за визой,  получали многократные визы с более длительным сроком действия, который будет увеличиваться с одного года до пяти лет максимально. Эти правила будут обязательными и применяться всеми государствами-членами при выдачи визы. Будут проводиться тщательные и постоянные проверки соблюдения заявителями условий въезда, и только лицам с положительной визовой историей будут выдаваться многократные визы с длительным сроком действия.

Почему Комиссия внедряет возможность выдачи виз на короткий срок на внешних границах?

В настоящее время визы, выдаваемые на внешних границах, являются исключением. Чтобы содействовать краткосрочному туризму, Европейская Комиссия предлагает позволить государствам-членам выдавать визы на внешних наземных или морских границах на временной основе.

Государства-члены смогут выдавать подобные визы только на жестких условиях и под строгие гарантии для сведения к минимуму рисков в сфере нелегальной миграции и безопасности. Государства-члены, которые планируют внедрить подобные временные схемы, должны будут проинформировать Европейскую Комиссию заранее и четко определить категории получателей и географический масштаб. Визы, выданные в рамках таких временных схем, будут действовать только на территории государства, выдавшего визу, на срок не более 7 дней.

В любом случае все путешественники, как из стран ЕС, так и стран, не входящих в ЕС, которые путешествуют с визой или без визы, будут систематически проверяться по всем соответствующим базам данных на внешних границах ЕС.

Какие преимущества от новых правил получит туристическая индустрия?

ЕС входит в число основных туристических направлений в мире. Туристическая индустрия играет ключевую роль в европейской экономике: в данный момент ее доля в ВВП ЕС составляет 10%. Путешественники, которым требуется виза, представляют собой непрерывно увеличивающуюся группу туристов в ЕС. К сожалению, занимающие много времени процедуры удерживают многих из них от поездок в Европу. По имеющимся оценкам, 21% потенциальных туристов из стран с развивающейся экономикой отказываются от планов поехать в Европу из-за длительного периода оформления виз.

Предлагаемые изменения вводят ряд упрощений процедур подачи заявления на визу, включая новые правила выдачи многократных виз, заполнение и подписание заявления в электронном виде и выдачу виз на короткий срок на внешних границах ЕС. Поддерживая гарантии безопасности, нововведения упростят для путешественников заблаговременное планирование поездок в ЕС, а также совершение большего числа незапланированных поездок благодаря сокращенному до 10 дней времени рассмотрения заявлений. Это отвечает интересам туристической индустрии, делая ее более конкурентной и содействуя экономике ЕС.

Когда можно будет подавать заявление на шенгенскую визу через интернет?

Действующая процедура обращения за визой уже является частично электронной, но подача заявления на визу и выдача визового стикера остается по большей части в бумажном варианте. Европейская Комиссия до конца 2018 года запустит предварительное исследование о дальнейшей цифровизации. Обсуждение с Европейским Парламентом и государствами-членами продолжится параллельно. В результате этого процесс обращения за визой может со временем стать полностью безбумажным.

Почему Европейская Комиссия приняла решение отозвать свое предыдущее предложение о пересмотре визовых правил ЕС? 

В 2014 году Комиссия предложила внести изменения в Визовый кодекс, главным образом направленные на дальнейшую гармонизацию правил и упрощение поездок для законопослушных путешественников. Однако переговоры по предложению Комиссии не продвинулись вперед из-за расхождения позиций Европейского Парламента и Совета ЕС.

Тем временем, как показано выше, ЕС столкнулся с возросшими вызовами в сфере безопасности и миграции, которые требуют более эффективной и защищенной визовой политики, которая сможет должным образом отреагировать на текущие и будущие вызовы в сфере безопасности и миграции.

В этой связи Европейская Комиссия приняла решение отозвать предложение 2014 года и сегодня представила новое предложение о внесении изменений в Визовый кодекс, принимая во внимание новые условия в сфере безопасности и миграции. Новое предложение адаптирует текущие правила под новые технологические вызовы и вызовы в сфере безопасности и миграции и в то же время упрощает для туристов и бизнесменов поездки в Европу.

Какие страны будут применять новый Визовый кодекс?

Как только предложение вступит в силу, изменения будут применяться всеми странами-членами ЕС, на которые распространяется общая визовая политика в полной мере, а также четырьмя государствами, ассоциированным в Шенгенское соглашение (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария). Болгария, Хорватия, Ирландия, Кипр, Румыния и Великобритания не участвуют в визовой политике.

Предлагаемые изменения будут применяться только к путешественникам из стран, гражданам которых требуется виза для поездки в ЕС. Изменения не будут применяться к путешественникам из стран, для которых действует безвизовый режим.

Каковы дальнейшие шаги?

Предлагаемые изменения будут обсуждаться с Европейским Парламентом и Советом ЕС. Они должны быть согласованы обоими созаконодателями прежде, чем новые правила станут законодательством.

Параллельно с этим Европейская Комиссия запустит предварительное исследование и начнет обсуждение с Европейским Парламентом и странами-членами, как перевести процедуру подачи заявления на визу в полностью цифровую форму. Это произойдет до конца 2018 года.

Подробная информация

На русском языке:

Визовая политика ЕС: Комиссия предлагает сделать ее более устойчивой, эффективной и защищенной (пресс-релиз)

Справочный материал: Более устойчивая, эффективная и защищенная визовая политика ЕС

На английском языке:

Communication on adapting the common visa policy to new challenges

Proposal for a Regulation amending a Community Code on Visas (Visa Code)

• Annexes to the proposal for a regulation
• Commission Staff Working Document: Impact Assessment
• Commission Staff Working Document: Executive Summary of the Impact Assessment

DG Migration and Home Affairs' website – Visa policy