Die geopolitischen Imperative der EU: Erweiterung und Vertiefung

Die Erweiterung der EU steht erneut auf der Tagesordnung, und das ist gut so. Vergangene Woche hat der Europäische Rat festgestellt, dass die Zukunft der Ukraine, Moldaus und Georgiens in der Europäischen Union liegt. Die Länder des Westbalkans haben diesen Pfad bereits beschritten; zudem hat die EU ihre Zusagen an diese Länder bekräftigt. Genauso wie wir den EU-Erweiterungsprozess neu beleben, müssen wir uns um eine Reform der EU und ihrer Entscheidungsfindung bemühen. Denn eine erweiterte Europäische Union muss handlungsfähig bleiben. Dies bedeutet unter anderem, dass wir der Einstimmigkeitsregel in der Außenpolitik und in anderen Bereichen weniger und einer Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit mehr Raum geben müssen.

 

„Die Erweiterung der EU fortzusetzen liegt in unserem strategischen Interesse. Zugleich müssen wir unsere Entscheidungsfindung ändern, um handlungsfähig zu bleiben.“

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Die Erweiterung ist nach wie vor eines der erfolgreichsten außenpolitischen Instrumente der EU. Kritische Stimmen gibt es sehr wohl: Die Erweiterung erfolge zu langsam oder zu rasch oder sie sei zu technisch oder von allerlei politischem Kuhhandel in Geiselhaft genommen. An den Fakten zeigt sich allerdings, Erweiterung ist der wichtigste Weg zu einer Ordnung des europäischen Kontinents. Die EU wächst immer weiter – von 6 Mitgliedstaaten in den1950er Jahren auf 12, 15 und heute 27 Mitgliedstaaten. Eine Politik der EU, die einen noch größeren Wandel hätte bewirken können, ist schwer vorstellbar. Historisch betrachtet war jede der Beitrittswellen mit institutionellen Reformen und neuen Bereichen der Integration verbunden. So hat es sich als der erfolgreichste Weg erwiesen, zugleich Erweiterung und Vertiefung zu betreiben.

Russlands Krieg gegen die Ukraine hat in vielerlei Hinsicht den Lauf der Geschichte beschleunigt. Auch die Konturen der Diskussion über die Ordnung Europas und die Grundsätze, auf denen sie beruht, werden schärfer. Für viele Länder, allen voran die Ukraine, ist dies ein strategischer Moment: Sie geben ihrem Bestreben Ausdruck, der EU und allem, für das sie steht, beizutreten – und erhalten Anerkennung dafür. Die ukrainische Führung hat ausdrücklich erklärt, dass der Status als EU-Bewerberland und die militärische Unterstützung für die Verteidigung gegen die russische Aggression zu ihren höchsten Prioritäten gehören. In eine ganz ähnliche Richtung geht die Argumentation der Regierung Moldaus. Schließlich zeigt sich dies auch in dem Antrag der Regierung Georgiens und den Demonstrationen zehntausender Georgierinnen und Georgier, die vergangene Woche in Tiflis mit EU-Flaggen auf die Straße gegangen sind.

Zugleich haben die Länder des Westbalkans berechtigterweise verlangt, dass ihr Beitrittsprozess anhand ihrer eigenen Leistung beurteilt wird. Beinahe 20 Jahre sind vergangen, seitdem die EU in Thessaloniki erklärt hat, „dass die Zukunft der westlichen Balkanstaaten in der Europäischen Union liegt“; ein gewisser Grad an Ungeduld aufseiten dieser Länder ist jedenfalls mehr als verständlich.

 

Die EU um diejenigen Länder zu erweitern, die dies wollen und die Bedingungen dafür erfüllen können, ist weder ein „Gefallen“ noch ein Zugeständnis. Es liegt in unserem strategischen Interesse.

 

Aufseiten der EU sollten wir uns darüber im Klaren sein: Die EU um diejenigen Länder zu erweitern, die dies wollen und die Bedingungen dafür erfüllen können, ist weder ein „Gefälligkeit“ noch ein Zugeständnis. Es liegt in unserem strategischen Interesse. Es ist eine Möglichkeit, dem Kontinent, ausgehend von den Werten und Standards der EU, Struktur zu geben. Eine glaubwürdige Erweiterungspolitik stellt eine geostrategische Investition in Frieden, Stabilität, Sicherheit und Wirtschaftswachstum in ganz Europa dar. Der Einfluss der EU und ihre Werte werden in der Nachbarschaft offen angefochten; daher müssen wir die Erweiterung mit jenen, die die Bedingungen erfüllen, aktiv betreiben.

 

Erhaltung unserer Handlungsfähigkeit

Während wir den EU-Erweiterungsprozess neu beleben, müssen wir zugleich die Handlungsfähigkeit der EU erhalten. Auch das ist einer der geopolitischen Imperative. Bereits mehrmals hatte der Grundsatz der Einstimmigkeit in der EU-Außenpolitik einen unübersehbaren Preis, denn unser Handeln wurde geschwächt und verzögert.

In den ersten Wochen nach Russlands Invasion in die Ukraine haben wir prompt und umfassend gehandelt und dabei mehrere Tabus gebrochen. Einige waren davon überrascht, und viele begrüßten das Handeln der EU im Sinne echter strategischer Zielsetzungen. Doch bald schon erwies sich die Lage als eher durchwachsen.

Ende Mai erzielten wir eine Einigung über das sechste Sanktionspaket gegen Russland (Öl, Versicherung und weitere Aufnahmen in die Liste). Bis zur tatsächlichen Fertigstellung des Pakets verging allerdings noch ein Monat. Und ich bedaure, dass einige Bestimmungen am Ende verwässert wurden und Patriarch Kyrill in den letzten Stunden schließlich doch nicht auf die Liste der Personen, gegen die Sanktionen verhängt wurden, gesetzt worden ist – und dies, obwohl seine Aufnahme in die Liste während der Beratungen im Rat nicht umstritten gewesen war, und trotz seiner gut dokumentierten Geschichte als standhafter Unterstützer für Putins Krieg.

Im Zusammenhang mit der Aufnahme der Beitrittsverhandlungen mit Nordmazedonien und Albanien haben wir eine ähnliche Dynamik erlebt: Ein Land blockierte, was alle anderen akzeptieren konnten – was wiederum negative Folgen für die Glaubwürdigkeit und den Einfluss der EU hatte.

 

Umgang mit Vielfalt in einer wachsenden EU

Aufgrund meiner zweieinhalbjährigen Erfahrung im Umgang mit solchen Situationen glaube ich, dass wir unseren Entscheidungsfindungsprozess überdenken müssen. Im Lauf der Jahre ist es immer wieder vorgekommen, dass Mitgliedstaaten über außenpolitische Themen nicht einig waren. Grundsätzlich ist es normal, dass wir – schon aufgrund der Verschiedenheit unserer Geschichte, Geografie und strategischen politischen Kultur – zunächst unterschiedlicher Meinung sind. In der Politik kommt es jedoch nicht darauf an, wie Beratungen beginnen, sondern wie sie enden. Die Stärke des Systems der EU liegt seit jeher darin, aus Spaltung auf die eine oder andere Weise Einigkeit werden zu lassen. Und dabei ist es besonders wichtig, ob die Beschlussfassung einstimmig oder mit qualifizierter Mehrheit (BQM) erfolgt.

 

Wenn die Staaten von vornherein wissen, dass der endgültige Beschluss mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden kann, bietet das einen starken Anreiz, einen Konsens auszuhandeln und zu gestalten. Wenn sie hingegen wissen, sie können alles blockieren, bietet das keinerlei Anreiz, in einen gesunden Kompromiss zu investieren.

 

Wenn die Staaten von vornherein wissen, dass der endgültige Beschluss mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden kann, bietet das einen starken Anreiz, zu verhandeln, Bündnisse zu bilden und den Konsens zu gestalten. Wenn sie hingegen wissen, sie können alles blockieren – und bisweilen lohnt sich das sogar für sie – bietet das keinerlei Anreiz, in einen gesunden Kompromiss zu investieren. Sie können auf ihren Standpunkten beharren und andere zu Änderungen zwingen. Und je häufiger wahrgenommen wird, dass Außenseiter mit ihrer Taktik Erfolg haben, desto stärker breitet sich diese Dynamik aus – wobei es zurzeit häufiger zu einem Veto kommt als in der Vergangenheit.

Gelegentlich wird argumentiert, man müsse die Einstimmigkeit in der Außen- und Sicherheitspolitik beibehalten, denn Entscheidungen in diesem Bereich seien äußerst sensibel. Wer könnte riskieren, bei einem Thema von höchstem nationalen Interesse überstimmt zu werden? Hier lassen sich zwei Gegenargumente anführen:

Erstens: Viele Bereiche, in denen die EU Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit (BQM) fasst, sind nicht weniger sensibel oder wichtig. Man denke an Migration, Klimaziele oder grüne Taxonomie – um ein jüngeres umstrittenes Thema zu nennen. Zweitens: Der Rat fasst in der Praxis selten Beschlüsse im Wege der Abstimmung. Das Ethos des Clubs – wie die Geschichte gezeigt hat – besteht darin, Gespräche zu führen, bis ein Konsens zustande kommt. Wenn es jedoch die Vetodrohung gar nicht erst gibt, muss jeder – große oder kleine – Mitgliedstaat verhandeln. Dann wird auch tatsächlich verhandelt. Das macht den großen Unterschied.

Das bedeutet natürlich langwierige Debatten, wie ich bereits im Oktober 2020 ausgeführt habe. Doch der Kontext ist neu. Der Krieg gegen die Ukraine hat gezeigt, dass die EU in der Lage sein muss, strategische Entscheidungen in Echtzeit zu treffen. Zahlreiche Staats- und Regierungschefs der EU sowie Bürgerinnen und Bürger haben bereits ein Abwenden von der Einstimmigkeit in der Außenpolitik gefordert. Zudem handelt es sich hier auch um eine klare Forderung, die aus der Konferenz zur Zukunft Europas hervorgeht.

 

Es gibt zwingende Gründe, die Länder des Westbalkans aufzunehmen und der Ukraine und Moldau, und hoffentlich bald auch Georgien, den Status eines Bewerberlandes einzuräumen. Es wäre jedoch wenig sinnvoll, etwas, das mit 27 Ländern bereits nicht funktioniert, mit 30 Ländern vollständig scheitern zu lassen.

 

Und nun, da die Erweiterung wieder einen festen Platz auf der Tagesordnung einnimmt, können wir uns der Frage, wie eine EU mit beispielsweise 35 Ländern funktionieren würde, nicht mehr entziehen. Es gibt zwingende Gründe, die Länder des Westbalkans aufzunehmen und der Ukraine und Moldau, und hoffentlich bald auch Georgien, den Status eines Bewerberlandes einzuräumen. Es wäre jedoch wenig sinnvoll, etwas, das mit 27 Ländern bereits nicht funktioniert, mit 30 Ländern vollständig scheitern zu lassen. Wir müssen den Gordischen Knoten durchschlagen.

Die beste Lösung wäre, den Ballast der Einstimmigkeitsregel abzuwerfen. Die sogenannte konstruktive Enthaltung macht dies bereits möglich; so wurde beispielsweise EULEX Kosovo auf den Weg gebracht. Allerdings entfällt diese Möglichkeit, wenn ein Außenseiter eine konstruktive Enthaltung ablehnt. Hier könnte uns eine Beschlussfassung mit besonderer qualifizierter Mehrheit (eine Art „Super-BQM“ mit beispielsweise 27 minus 2 oder 3) weiterhelfen, damit wir nicht von einem oder zwei einzelnen Ländern blockiert werden können. Wir können auch Bereiche der Außenpolitik ermitteln, in denen wir mit der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit experimentieren, beispielsweise Erklärungen, Sanktionen und Durchführungsbeschlüsse. Dies könnte dazu beitragen, dass die Mitgliedstaaten mehr und mehr Vertrauen zu dem Gedanken gewinnen, das Erfordernis der Einstimmigkeit zu lockern.

Es gibt eine ganze Reihe weiterer Probleme in der Außenpolitik der EU, und den Grundsatz der Einstimmigkeit abzuschaffen ist kein Allheilmittel. Nach zweieinhalb Jahren in diesem Job kann ich mir allerdings keine einzige Veränderung vorstellen, mit der unsere Fähigkeit, in einer feindlichen Welt zu handeln, noch weiter verbessert werden könnte. Und genau das fordern unsere Bürgerinnen und Bürger von uns.

 

Aufbau eines „größeren Europas“

Zusätzlich zu den erneuten Beratungen über Erweiterung und Entscheidungsfindung der EU wird auch die Idee geäußert, eine größere Europäische Politische Gemeinschaft aufzubauen; dies wurde beispielsweise von Präsident Macron vorgeschlagen, und Präsident Michel hat diese Idee erneut aufgegriffen. In diesem größeren Club könnten alle europäischen Länder vertreten sein, die gemeinsame demokratische Grundsätze haben und konkrete und flexible Formen der Zusammenarbeit anstreben. Es geht dabei auch um die zukünftige Ordnung unseres Kontinents und um die Frage, wie wir uns als EU angesichts des Krieges Russlands gegen die Ukraine positionieren sollten. Ich habe an den Beratungen teilgenommen, die die Staats- und Regierungschefs über die verschiedenen Optionen für eine solche Gemeinschaft in Bezug auf ihre Ziele, Mitgliedschaft und praktischen Modalitäten geführt haben. Alle sind sich darin einig, dass ein solcher Club die bestehende Politik der EU, insbesondere im Bereich der Erweiterung, ergänzen und nicht ersetzen sollte. Und er sollte auch die Arbeit bestehender Organisationen wie der OSZE und des Europarats ergänzen und nicht an ihre Stelle treten.

 

Im Rahmen einer Europäischen Politischen Gemeinschaft könnten Bewerberländer sofort an verschiedenen Politikbereichen der EU beteiligt werden. Zudem könnten auch Länder einbezogen werden, deren Bestimmung nicht notwendigerweise in der Union liegt, wie Norwegen, die Schweiz oder das Vereinigte Königreich, sofern sie dies wünschen.

 

Wie bereits gesagt, der Krieg beschleunigt den Lauf der Geschichte. Die EU-Erweiterung ist aufgrund ihrer Komplexität und der Anforderungen, die sie mit sich bringt, ein anspruchsvoller Prozess, der viele Jahre in Anspruch nimmt. Dieser Prozess ist häufig nicht rasch genug, um mit den Veränderungen im geopolitischen Kontext mithalten zu können. Dies macht einen zusätzlichen Rahmen erforderlich. Im Rahmen einer Europäischen Politischen Gemeinschaft könnten Bewerberländer sofort an verschiedenen Politikbereichen der EU beteiligt sein. Zudem könnten auch Länder einbezogen werden, deren Bestimmung nicht notwendigerweise in der Union liegt, wie Norwegen, die Schweiz oder das Vereinigte Königreich, sofern sie dies wünschen. Das Thema ist komplex und bedarf sorgfältiger Überlegung. Die Idee ist jedoch gut, und die Beratungen werden in jedem Fall fortgesetzt. Wir sollten sorgfältig und schrittweise vorgehen, um die Struktur der Initiative auszuarbeiten, und dabei die Beschlussfassungsautonomie der EU zu wahren.

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"Ein Fenster zur Welt"- Blog des HR/VP Josep Borrell

Blog von Josep Borrell über seine Aktivitäten und die europäische Außenpolitik. Hier finden Sie auch Interviews, Stellungnahmen, ausgewählte Reden und Videos.