Gli imperativi geopolitici dell'UE: allargamento e approfondimento

L'allargamento dell'UE è tornato prioritario, e a giusto titolo. La settimana scorsa il Consiglio europeo ha deciso che il futuro dell'Ucraina, della Moldova e della Georgia è nell'UE. I paesi dei Balcani occidentali sono già su questa strada e l'UE ha ribadito il proprio impegno anche nei loro confronti. Nel momento in cui rilanciamo l'allargamento dell'UE, dobbiamo compiere uno sforzo analogo per riformare l'Unione e il nostro processo decisionale. Perché un'UE allargata deve essere anche in grado di agire. Ciò significa anche limitare l'applicazione della regola dell'unanimità nella politica estera e in altri settori, al fine di adottare un maggior numero di decisioni a maggioranza qualificata.

 

"L'ulteriore allargamento dell'UE è nel nostro interesse strategico. Al tempo stesso, dobbiamo modificare il processo decisionale per essere in grado di agire."

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L'allargamento rimane uno degli strumenti di politica estera più efficaci dell'UE. Ha i suoi detrattori: perché procede troppo lentamente o troppo velocemente, è troppo tecnico o ostaggio di mercanteggiamenti politici. I fatti però dimostrano che l'allargamento ha costituito lo strumento più importante per organizzare il continente europeo, con un aumento costante degli Stati membri dell'UE, passata da sei negli anni '50 del Novecento a 12, poi 15 fino ai 27 di oggi. È difficile pensare a una politica dell'UE che abbia innescato altrettante trasformazioni. Storicamente, ogni ondata di adesioni è stata accompagnata da riforme istituzionali e nuovi settori di integrazione: proprio quando ci siamo sforzati di combinare allargamento e approfondimento abbiamo raggiunto i migliori risultati.

Sotto molti punti di vista la guerra della Russia nei confronti dell'Ucraina ha accelerato la storia e intensificato, fra l'altro, il dibattito sull'ordinamento dell'Europa e sui principi che lo sostengono. Per molti paesi, a partire dall'Ucraina, si tratta di un momento strategico per affermare l'aspirazione ad aderire all'UE, con tutto ciò che tale adesione rappresenta, e per ottenere il riconoscimento delle loro ambizioni. I leader ucraini sono stati abbastanza espliciti sul fatto che, oltre al sostegno militare per difendersi dall'aggressione russa, la loro priorità assoluta era ottenere lo status di paese candidato all'adesione all'UE. Analogo è il ragionamento del governo della Moldova. Lo stesso emerge anche dalla richiesta del governo georgiano e delle decine di migliaia di manifestanti georgiani scesi in strada a Tbilisi questa settimana sventolando la bandiera dell'UE.

Parallelamente, i paesi dei Balcani occidentali hanno chiesto, e a ragione, che il loro processo di adesione sia giudicato in base ai loro meriti. Quasi 20 anni fa a Salonicco l'UE ha dichiarato che "il futuro dei Balcani occidentali è all'interno dell'UE": quindi un certo grado di impazienza da parte loro è a dir poco comprensibile.

 

L'allargamento dell'UE ai paesi disposti e capaci di soddisfare le condizioni non è un "favore" o una concessione. È nel nostro interesse strategico

 

Nella prospettiva dell'UE, è opportuno essere chiari sul fatto che l'allargamento ai paesi disposti e capaci di soddisfare le condizioni non è un "favore" o una concessione. È nel nostro interesse strategico. È un modo per strutturare il continente intorno ai valori e alle norme dell'UE. Una politica di allargamento credibile è un investimento geostrategico nella pace, nella stabilità, nella sicurezza e nella crescita economica dell'Europa intera. Altri stanno apertamente contestando l'influenza e i valori dell'UE nel vicinato: per questo dobbiamo agire e aprirci a coloro che soddisfano i criteri.

 

Salvaguardare la nostra capacità di agire

Nel momento in cui rilanciamo l'allargamento dell'UE, dobbiamo al tempo stesso salvaguardare la sua capacità di agire. Anche questo è un imperativo geopolitico. È chiaro che in vari momenti il prezzo del principio dell'unanimità nella politica estera dell'UE è stato l'indebolimento e il rallentamento delle nostre azioni.

Nelle prime settimane dell'invasione dell'Ucraina da parte della Russia abbiamo agito rapidamente e su larga scala, rompendo diversi tabù in questo processo. Alcuni sono stati sorpresi e molti si sono rallegrati che l'UE agisse con un reale senso strategico. Ma in poco tempo la situazione si è complicata.

Alla fine di maggio abbiamo raggiunto un accordo sul 6º pacchetto di sanzioni nei confronti della Russia (riguardanti petrolio e assicurazioni e ulteriori inserimenti in elenco). Ma c'è voluto un mese per far approvare il pacchetto. E non posso che rammaricarmi del fatto che alcune disposizioni finali siano state annacquate e che, nelle ultime ore, il patriarca Kirill sia stato escluso dall'elenco delle persone soggette a sanzioni, sebbene la sua presenza nell'elenco non fosse stata contestata durante le discussioni in sede di Consiglio e nonostante la sua storia ben documentata di convinto sostenitore della guerra di Putin.

Dinamiche simili sono emerse per quanto riguarda l'avvio dei negoziati di adesione con la Macedonia del Nord e l'Albania, dove un paese blocca ciò che tutti gli altri possono accettare – anche in questo caso con conseguenze negative per la credibilità e l'influenza dell'UE.

 

Come gestire la diversità in un'UE allargata

Con l'esperienza acquisita in due anni e mezzo affrontando simili situazioni, ritengo che dobbiamo rivedere il nostro processo decisionale. Nel corso degli anni abbiamo visto molti casi in cui gli Stati membri erano divisi su questioni di politica estera. In linea di principio, è normale partire da posizioni diverse, tenuto conto delle differenze a livello storico, geografico e di cultura politico-strategica. Ma quello che conta nella vita politica non è come inizia una discussione, ma come si conclude. La forza del sistema dell'UE è sempre stata la capacità di trasformare, in un modo o nell'altro, le divisioni in accordi. E in questo senso è estremamente importante se una decisione viene presa all'unanimità o a maggioranza qualificata (VMQ).

 

Se i paesi sanno in anticipo che la decisione finale può essere presa a maggioranza qualificata, sono fortemente incentivati a negoziare e a dare vita a un consenso. Se sanno di poter bloccare tutto non sono stimolati a investire in un compromesso sano

 

Se i paesi sanno in anticipo che la decisione finale può essere presa a maggioranza qualificata, sono fortemente incentivati a negoziare e a dare vita a un consenso. Se sanno di poter bloccare tutto — traendone talvolta addirittura dei vantaggi — non sono stimolati a investire in un compromesso sano. Possono arroccarsi sulle proprie posizioni e obbligare gli altri a cambiare. E quanto più le tattiche dei battitori liberi danno buoni risultati, tanto più queste dinamiche prendono piede, e i veti sono più frequenti rispetto al passato.

A volte si sente dire che dobbiamo mantenere l'unanimità nella politica estera e di sicurezza perché le decisioni in questo settore sono estremamente sensibili: chi può correre il rischio di essere messo in minoranza su una questione di vitale interesse nazionale? A questo si può rispondere con due argomenti.

In primo luogo, molti settori in cui l'UE adotta decisioni mediante voto a maggioranza qualificata non sono meno sensibili o importanti: basti pensare alla migrazione, agli obiettivi climatici o alla tassonomia verde — per citare una questione che di recente è stata oggetto di controversie. In secondo luogo, nella pratica solo raramente il Consiglio adotta decisioni mediante votazione. Come dimostra la storia, nello spirito del club si continua a discutere fino a raggiungere un consenso. Ma se non c'è una minaccia di veto, tutti gli Stati membri, grandi o piccoli, devono negoziare. E lo fanno — e questo fa la differenza.

Si tratta ovviamente di un dibattito di lunga data, come ho già sostenuto nell'ottobre 2020. Ma il contesto è nuovo: la guerra contro l'Ucraina ha messo in luce la necessità che l'UE sia in grado di prendere decisioni strategiche in tempo reale. Molti leader e cittadini dell'Unione hanno sollecitato l'abbandono dell'unanimità in politica estera. In effetti, si tratta di una richiesta esplicita della Conferenza sul futuro dell'Europa.

 

Vi sono motivi impellenti per integrare i paesi dei Balcani occidentali, concedere lo status di paese candidato all'Ucraina e alla Moldova e presto, si spera, anche alla Georgia. Ma, al tempo stesso, è follia lasciare che ciò che non funziona a 27 diventi completamente impraticabile a 30 o più

 

Ora che l'allargamento è tornato a essere decisamente prioritario, non possiamo più evitare la questione del funzionamento di un'UE composta da, diciamo, 35 paesi. Vi sono motivi impellenti per integrare i paesi dei Balcani occidentali, concedere lo status di paese candidato all'Ucraina e alla Moldova e presto, si spera, anche alla Georgia. Ma, al tempo stesso, è follia lasciare che ciò che non funziona a 27 diventi completamente impraticabile a 30 o più. Dobbiamo tagliare il nodo gordiano.

La risposta migliore consiste nell'eliminare il peso morto rappresentato dalla regola dell'unanimità. È già possibile grazie alla cosiddetta astensione costruttiva, tramite cui, ad esempio, è stata avviata la missione EULEX Kosovo. Ma è inutile se chi sceglie il ruolo di battitore libero non accetta di astenersi in modo costruttivo. In questo caso potrebbe aiutarci la "super-VMQ", ad esempio 27 meno due o tre, in modo da non essere bloccati da uno o due paesi. Possiamo anche individuare settori della politica estera in cui sperimentare il voto a maggioranza qualificata, ad esempio dichiarazioni, sanzioni e decisioni di esecuzione. Questo approccio potrebbe contribuire a instaurare un clima di fiducia tra gli Stati membri nella prospettiva di allentare il requisito dell'unanimità.

Ci sono molti altri problemi nella politica estera dell'UE e l'eliminazione dell'unanimità non è una panacea. Ma dopo due anni e mezzo di lavoro, non mi viene in mente nessun altro cambiamento che, da solo, avrebbe un effetto così incisivo per migliorare la nostra capacità di agire in un mondo ostile. Ed è proprio questo che ci chiedono i nostri cittadini.

 

Costruire la "grande Europa"

Oltre al rinnovato dibattito sull'allargamento e sul processo decisionale dell'UE, vi è anche l'idea di costruire una grande comunità politica europea, come ha proposto ad esempio il presidente Macron cui ha fatto eco il presidente Michel. Questo grande club potrebbe unire tutti i paesi europei che condividono principi democratici e intendono perseguire forme di cooperazione concrete e flessibili. È in gioco la futura organizzazione del nostro continente e il modo in cui dovremmo posizionarci come UE, dopo la guerra della Russia contro l'Ucraina. Ho partecipato alla discussione sulle diverse opzioni per una tale comunità tenuta dai leader in occasione del vertice — in termini di finalità, adesione e modalità pratiche. Tutti concordano sul fatto che un club di questo tipo dovrebbe integrare le attuali politiche dell'UE, in particolare quella di allargamento, e non sostituirsi a esse. E dovrebbe anche integrare il lavoro delle organizzazioni esistenti come l'OSCE e il Consiglio d'Europa e non prenderne il posto.

 

Una comunità politica europea potrebbe consentire ai paesi candidati di partecipare da subito a varie politiche dell'UE. Potrebbe inoltre coinvolgere, se lo desiderano, alcuni paesi non necessariamente destinati ad aderire all'Unione, come la Norvegia, la Svizzera o il Regno Unito

 

Come ho detto, in questo momento la guerra funge da acceleratore della storia. E per la sua complessità e i suoi requisiti, l'allargamento dell'UE è un processo impegnativo che richiede molti anni. Non è facile che proceda allo stesso ritmo dei cambiamenti nel contesto geopolitico. Per questo è necessario un quadro supplementare. Una comunità politica europea potrebbe consentire ai paesi candidati di partecipare da subito a varie politiche dell'UE. Potrebbe inoltre coinvolgere, se lo desiderano, alcuni paesi non necessariamente destinati ad aderire all'Unione, come la Norvegia, la Svizzera o il Regno Unito. Si tratta di un tema complesso che richiede un attento esame, ma l'idea presenta aspetti positivi e certamente il dibattito proseguirà. Dovremmo sviluppare la struttura di tale iniziativa in modo attento e graduale, nel rispetto dell'autonomia decisionale dell'UE.

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"Una finestra sul mondo"- Blog dell'AR/VP Josep Borrell

Blog di Josep Borrell sulle sue attività e la politica estera europea. Contiene anche interviste, op-eds, una selezione di discorsi e video.